子どもにやさしいまちとは何か——CFCIの枠組みと参加の制度化

1. はじめに——問題の所在

公園の遊具を更新するとき、花壇の位置を決めるとき、あるいは新しい広場の使い方を決めるとき、そこを最も頻繁に使う当事者である子どもの意見が聴かれることは、まだ珍しい部類に属する。多くの場合、公園の整備は予算と技術基準にもとづいて行政の内部で計画され、完成してから子どもたちがそれを使う、という順序をたどる。この順序そのものを疑い、子どもの声を計画の初期から組み込むべきだという考え方は、決して新しいものではない。国際連合児童基金（ユニセフ）は1996年以降、「子どもにやさしいまちづくり事業」（Child Friendly Cities Initiative、以下CFCIと表記する）という枠組みを世界各地で展開し、児童の権利に関する条約を国家間の約束にとどめず、子どもが実際に暮らす都市や地域の政策のなかに具体的に組み込むことを提唱してきた。

CFCIが掲げる「子どもにやさしいまち」という言葉は、遊び場が多い、緑が豊かだといった環境の印象だけを指すのではない。その核心には、子どもの意見表明権をどう制度化するかという、統治のしくみに関わる問いがある。児童の権利に関する条約（1989年に国連総会で採択され、日本は1994年に批准した）第12条は、自己に影響を及ぼすすべての事項について子どもが自由に意見を表明する権利を認め、その意見が年齢および成熟度に従って相応に考慮されるべきことを定めている。CFCIは、この条文を国の法律の文言にとどめず、子ども会議や子ども議会といった具体的な装置を通じて、地方自治体レベルでの実践に落とし込もうとする試みとして理解できる。

条約という国家間の法文書と、日々の公園という具体的な場所とのあいだには、大きな距離がある。CFCIの発想の核心は、この距離を飛び越えるのではなく、地方自治体という中間の単位を経由することで橋渡しする点にある。子どもの生活のほとんどは、家庭・学校・通学路・公園といった、基礎自治体が所管する範囲のなかで営まれている。国家が条約を批准しても、それだけでは近所の公園の使い方は変わらない。CFCIが「国」ではなく「まち」を単位に据えたのは、条約が保障する権利が実際に行使される場所が、国政の水準ではなく生活圏の水準にあるという認識にもとづいている。この認識は、本稿が公園という一施設を検討対象に選ぶ理由でもある。公園は、国の制度と子どもの日常とを最も直接に結びつけうる、身近な公共空間の一つである。

1.1 本稿の問い

本稿は次の四つを問う。第一に、CFCIとはどのような経緯で生まれ、どのような構成要素からなる枠組みなのか。第二に、子どもの意見表明権は、子ども会議や子ども議会といった装置を通じて、具体的にどのように制度化されうるのか。第三に、こうした参加の仕組みは、形だけ整えられて実質を伴わない儀式や、大人の側の都合による動員に陥る危険をつねに抱えているが、その危険はどのような形で現れ、どうすれば避けられるのか。第四に、公園という身近で具体的な対象は、子どもが自分の意見が反映される過程を実感するうえで、どのような位置を占めうるのか。

1.2 なぜ「子ども」を独立に論じるのか

市民参加という言葉は、公園や道路の計画をめぐる住民説明会やワークショップの文脈で、すでに広く使われている。それにもかかわらず本稿がCFCIという子ども固有の枠組みを取り上げるのは、子どもが一般的な意味での「住民」や「市民」として同じ手続に参加しにくいという事情があるからである。子どもは選挙権を持たず、多くの住民説明会は平日の夜間や日中に開かれ、学校のある子どもが参加しにくい時間に設定されている。さらに、大人が主催する会議の場で、子どもが大人と対等に発言することには、年齢差にもとづく心理的な壁もある。一般的な市民参加の制度をそのまま適用するだけでは、子どもの声は構造的に拾われにくい。CFCIが子どもという主体に焦点を当てた独自の枠組みを必要とした背景には、この構造的な不均衡がある。

1.3 方法と限界

方法は、児童の権利に関する条約、国連子どもの権利委員会が公表する一般的意見、ユニセフおよび関連する研究機関が公表してきた枠組み文書、参加論の基本文献の読解と概念整理である。本稿は特定の自治体の実践を評価する調査ではなく、また国内外の個別の子ども会議・子ども議会の運営実態を網羅的に比較するものでもない。存在が確実に確認できる制度・文献・数値のみを扱い、確信の持てない統計や個別事例については、断定を避けて一般的な傾向として述べるにとどめる。

構成は次のとおりである。第2節で条約第12条と参加論の系譜を整理し、第3節でCFCIの成立経緯と構成要素を検討する。第4節で子ども会議・子ども議会という制度装置を、第5節でそれらが儀式化・動員化する危険を論じる。第6節で日本国内の関連制度の展開を整理し、第7節で想定される反論に応答するとともに他の枠組みとの比較をおこなう。第8節で磐田市の公園に引きつけて考え、第9節で結論と今後の課題を述べる。なお当サイトATAWI PARKは磐田市の公園100園を収録するデータベースであり、現地の踏査はこれから始める段階にある。したがって本稿の磐田市についての記述は、公開データと市の施設ガイドの記載にもとづく検討にとどまる。

註：本稿でいう「参加」とは、子どもが単に大人の決定を知らされる、あるいは行事に居合わせるだけの状態ではなく、意思決定に至る過程のどこかに子ども自身の理解と関与が組み込まれている状態を指す。この語の使い分けは、第2節で整理する参加の梯子論に依拠する。

2. 先行研究と概念の整理

子どもの参加を論じるための概念の系譜は、まず都市計画における市民参加論にさかのぼる。都市計画家シェリー・アーンスタインは1969年の論文「市民参加の梯子」で、行政が市民参加と呼ぶ営みには実質の大きく異なる段階があることを、梯子の比喩を用いて示した。梯子の下段には、市民の同意を取りつけるための操作（マニピュレーション）や、不満を和らげるための懐柔（セラピー）があり、これらは参加を装った非参加にすぎない。中段には、情報提供、意見聴取、懐柔的な参加調整があり、市民の声は聞かれるが決定権は行政に残ったままである。上段になってはじめて、パートナーシップ、権限の委譲、市民によるコントロールという、実質的な権力の移転をともなう参加が現れる。この整理の要点は、「参加」という同じ言葉が、権力の移転をまったく伴わない段階から、権力そのものを移す段階まで、きわめて幅広い実態を覆い隠しうるという指摘にある。

この枠組みを子どもに応用したのが、環境心理学者ロジャー・ハートである。ハートは1992年のユニセフ・イノチェンティ・エッセイ「子どもの参加——形だけの参加から市民としての参加へ」で、アーンスタインの梯子を子どもの文脈に組み替えた八段階の梯子を提示した。下位の三段階は操作、装飾、形式的参加であり、いずれも大人が子どもを利用するか、体裁として子どもを配置するだけで、子ども自身の理解や意思決定への関与を欠く。上位の五段階は、大人が主導しつつも子どもがその意味を理解している参加から、子どもが発意し大人と対等に意思決定を共有する参加まで幅がある。ハートは、最上位の子ども主導の参加がつねに最善だと主張したわけではなく、発達段階や状況に応じてどの段階がふさわしいかは変わりうるとしたうえで、下位三段階を「参加ではない」ものとして明確に区別した点に、この整理の核心がある。

2.1 梯子の比喩が示すものと示さないもの

梯子という比喩には注意すべき点もある。梯子は上に行くほど良いという序列を暗示しやすいが、ハート自身は最上位の子ども主導の参加がつねに望ましいとは述べていない。子どもがまだ経験や情報を十分に持たない段階では、大人が主導しつつ子どもに説明を尽くす参加の方が、実質的には望ましい場合もありうる。梯子論の核心は、どの段階が最善かを一律に決めることではなく、いま目の前にある取り組みが、そもそも参加と呼べる水準にあるのか、それとも操作・装飾・形式的参加という非参加の水準にとどまっているのかを見分ける物差しを提供する点にある。この物差しがなければ、「子どもの声を聞いた」という報告は、その実態を問わずに肯定的な評価を受けてしまいかねない。本稿が第5節で儀式化・動員化を論じる際にも、この区別を基礎として用いる。

2.2 条約第12条と一般的意見

児童の権利に関する条約第12条は、自己に影響を及ぼすすべての事項について自由に意見を表明する権利と、その意見が正当に重視される権利を子どもに認めている。国連子どもの権利委員会は2009年の一般的意見第12号で、この条文の実施にあたって締約国が満たすべき基本的な要件を示した。そこでは、意見を聴く過程が透明で情報に基づくものであること、子どもが参加するかどうかを自ら選べる任意のものであること、子どもを尊重する態度でおこなわれること、実際に子どもに関わりのある事項を対象とすること、子どもにわかりやすい方法でおこなわれること、排除される子どもがいないよう配慮すること、大人の側に必要な訓練が伴うこと、安全でリスクに配慮したものであること、そして意見がどう扱われたかについて説明責任を果たすことが、おおむねの骨子として挙げられている。この最後の説明責任という要件は、第5節で扱う参加の形骸化を避けるうえで、とりわけ重要な手がかりになる。

また、同委員会は2003年の一般的意見第5号で、条約の実施のためには単に国内法を整えるだけでなく、政策立案の過程に子どもの視点を組み込む一般的な措置が必要であることを示している。CFCIは、こうした一般的意見が示す方向性を、国という単位ではなく都市や基礎自治体という、子どもの生活によりいっそう近い単位で実現しようとする試みとして位置づけることができる。

2.3 概念整理の位置づけ

本節で整理した二つの梯子論と条約の条文は、いずれも本稿全体を通じて繰り返し参照される基礎概念である。アーンスタインとハートの梯子は、参加を名乗る取り組みの実質を見分けるための物差しとして、第5節の儀式化・動員化の議論で用いる。条約第12条と一般的意見第12号が示す基本的な要件は、第4節で子ども会議・子ども議会という具体的な装置を評価する際の基準として用いる。第3節で扱うCFCIの枠組みは、これらの概念を、地方自治体という単位で実践に移すための制度的な受け皿として位置づけられる。次節では、その具体的な枠組みを検討する。

3. CFCIの枠組み——成立の経緯と九つの構成要素

CFCIは1996年、トルコのイスタンブールで開催された第二回国連人間居住会議（ハビタットII）を機に、ユニセフが提唱した取り組みである。ハビタットIIは、都市化が急速に進むなかで人が暮らす場としての都市のあり方を議論し、「ハビタット・アジェンダ」という行動計画を採択した会議であり、そこでは持続可能な人間居住の実現があらゆる住民にとっての課題として掲げられた。ユニセフは、この住みやすい都市という議論のなかに子どもの視点を明確に位置づける必要があるという立場から、児童の権利に関する条約を都市という単位で実施する枠組みとしてCFCIを構想した。1990年に開催された子どものための世界サミットで各国が子どもの生存・保護・発達に関する目標を確認していたことも、この構想の背景にある。

CFCIという名称そのものが示すとおり、この取り組みは特定の施設基準や数値目標を各都市に課すものではない。むしろ、条約が保障する権利を地方自治体の政策・予算・意思決定の過程にどう組み込むかという、手続と体制のあり方を問う枠組みである。ユニセフ・イノチェンティ研究所は2004年、CFCIの考え方を整理した文書『Building Child Friendly Cities: A Framework for Action』を公表し、子どもにやさしいまちを実現するために自治体が備えるべき九つの構成要素（ビルディング・ブロック）を示した。研究者エレナ・リッジオは2002年の論文で、この枠組みを「子どもの最善の利益にかなうグッド・ガバナンス」という言葉で要約しており、CFCIが単なる施設整備の指針ではなく、統治のあり方そのものを問う枠組みであることを強調している。

3.1 UN-HABITATとの連携という背景

CFCIがハビタットIIという都市居住に関する国際会議を契機に生まれたことは、この枠組みの性格を理解するうえで見落とせない点である。都市計画や住宅政策を主な所管とする国連人間居住計画（UN-HABITAT）と、子どもの権利を主な所管とするユニセフとが連携する形でCFCIが構想されたことは、子どもにやさしいまちという課題が、児童福祉の分野だけで完結する問題ではなく、都市計画・住宅・交通・公共空間の設計といった、都市そのものを形づくる分野と切り離せない問題であるという認識を反映している。公園はまさにこの二つの分野が重なる領域にある施設であり、都市計画の産物であると同時に、子どもの権利が行使される場でもある。CFCIが公園のような公共空間を重視する背景には、この分野横断的な出発点がある。

3.2 施設整備との違い

九つの構成要素を見わたすと、遊具の数や公園の面積といった量的な整備目標は含まれていないことがわかる。含まれているのは、参加の手続、法的な裏づけ、戦略、調整の体制、評価、予算の把握、報告、周知、独立した擁護機関という、いずれも制度や手続に関わる項目である。これは、CFCIが子どもの権利の実現を、特定の施設を用意すれば足りる問題としてではなく、継続的に意思決定へ関与させ、その結果を検証し、必要に応じて是正する循環そのものとして捉えていることを示している。公園の整備という具体的な事業は、この循環のなかの一つの現れ方にすぎず、参加の手続や評価の仕組みが伴わなければ、九つの構成要素のうち量的な結果しか満たさないことになる。

もっとも、九つの構成要素をすべて満たさなければ「子どもにやさしいまち」を名乗れないという単純な合否判定の枠組みとしてCFCIを理解することは適切ではない。むしろ、これらは自治体が自らの取り組みを点検し、不足している部分を段階的に補っていくための見取り図として提示されているものと理解するのが妥当である。

3.3 九つの構成要素の相互関係

九つの構成要素は、互いに独立した項目の一覧ではなく、相互に支え合う関係にある。子どもの参加という要素は、それを支える法的枠組みがなければ一時的な取り組みに終わりやすく、子どもの権利担当部局のような調整機構がなければ、複数の部局にまたがる施策のなかで埋没しやすい。子ども関連予算の把握がなければ、参加を通じて出された意見を実行に移す財源の裏づけが見えず、定期報告と権利の周知がなければ、取り組みの積み重ねが自治体の外から検証されにくい。独立した権利擁護の仕組みは、他の八つの要素がうまく機能しなかった場合の、いわば最後の受け皿として位置づけられる。この相互関係を踏まえると、公園における子どもの参加を論じる本稿の作業も、参加という一要素だけを切り出して論じるのではなく、他の要素との関係のなかに位置づけて理解する必要がある。次節では、九つの構成要素のうち、とりわけ子どもの参加という要素が、子ども会議や子ども議会という具体的な装置としてどのように制度化されうるかを検討する。

4. 子どもの意見表明権の制度化——子ども会議・子ども議会という装置

CFCIの九つの構成要素のうち、子どもの参加を具体的な場として制度化する装置として国際的に広く用いられてきたのが、子ども会議・子ども議会と呼ばれる仕組みである。名称や運営方法は地域によって多様だが、共通する骨格は、一定数の子どもが代表または参加者として集まり、自治体の施策やまちのあり方について意見を述べ、それを行政に伝えるという手続にある。議場を模した形式をとり、子どもが議員の役を務めて質問や提案をおこなう「子ども議会」形式もあれば、より柔軟な話し合いの場として運営される「子ども会議」形式もある。いずれの形式であっても、制度として機能するかどうかを左右するのは、誰がどのように子どもを選び、誰が議題を設定し、出された意見がその後どのように扱われるかという、運営の細部である。

4.1 選び方と議題設定

子ども会議・子ども議会の参加者をどう選ぶかは、参加の実質を左右する最初の分岐点である。学校を通じて学級の代表を選出する方式は、一定の公平性を確保しやすい一方で、学校という制度を経由できない子ども、あるいは学校生活になじみにくい子どもの声を拾いにくいという限界を抱える。公募による選出は、意欲のある子どもの声を集めやすいが、参加できるのは時間的・経済的な余裕があり、かつ発言に慣れた層に偏りやすいという指摘もありうる。議題の設定についても、あらかじめ大人が用意した項目のなかから選ばせる方式と、子ども自身が議題を持ち込める方式とでは、ハートの梯子でいう段階が大きく異なる。前者は大人主導の参加にとどまりやすく、後者ははじめて子ども発意の参加に近づく。

4.2 会議形式以外の参加の回路

子ども会議・子ども議会という定期的な会議体は、参加を制度化する代表的な装置であるが、唯一の回路ではない。公園という対象に即していえば、遊具の更新を検討する際に現地でおこなうワークショップ、使っている子どもへの簡便な聞き取り、模型やイラストを使って希望を示してもらう手法など、会議室に集まらない形の参加も広く実践されている。会議形式は、発言を記録し、行政の意思決定過程に位置づけやすいという利点を持つ一方で、人前で発言することが得意でない子ども、あるいは議事の進行についていくことが難しい年齢の子どもを排除しやすいという弱点も抱える。現地での聞き取りや簡便な手法は、こうした弱点を補いうるが、意見がどのように集約され、誰が最終的な判断をしたのかが見えにくくなるという、別の課題を抱えることもある。会議形式と非会議形式の手法を組み合わせ、互いの弱点を補い合うことが、実務上は望ましいとされる。

4.3 大人が同席する場の力学

子ども会議・子ども議会のいずれの形式であっても、多くの場合、進行や記録を担う大人が同席する。この同席そのものが、子どもの発言に影響を与えうる。子どもが大人の前で、大人が期待していると思われる答えを選びやすいという傾向は、心理学や教育学の分野で広く指摘されてきた一般的な傾向である。批判的な意見や、行政の方針と食い違う意見を口にすることには、大人が同席する場では相応の心理的な負荷が伴う。この力学を軽視すると、集まった意見が実際には子どもの率直な考えを反映していない可能性が生じる。対策としては、進行役を子どもに近い世代の若者が務める、匿名で意見を出せる手段を並行して用意する、事前に子ども同士だけで話し合う時間を設けるといった工夫が考えられるが、いずれも万能ではなく、場の設計者が力学の存在を自覚しておくこと自体が、第一の対策になる。

年齢による違いにも注意が必要である。就学前の幼児と、小学校高学年や中学生とでは、意見を言語化する力にも、大人の意図を読み取る力にも大きな差がある。年少の子どもに対しては、言葉だけに頼らず、絵を描く、模型を触るといった手段を組み合わせることが有効だとされる一方、年長の子どもに対しては、予算や制約条件までを含めた情報をより具体的に共有することが、実質的な参加につながりやすいとされる。CFCIの枠組みも、こうした年齢に応じた手法の使い分けを前提としており、単一の会議形式をすべての年齢層に一律に適用することを求めているわけではない。

4.4 独立した権利擁護の仕組み

九つの構成要素の最後に挙げられる「子どものための独立した権利擁護」は、子ども会議のような定期的な参加の場とは別に、個別の子どもが不利益を受けたと感じたときに相談し、行政から独立した立場で調査・勧告を受けられる仕組みを指す。日本国内では、兵庫県川西市が1999年に、行政から独立した第三者機関として子どもの人権オンブズパーソン制度を設けたことが、しばしば先駆的な事例として紹介される。この種のオンブズパーソン制度は、子ども会議のように多数の子どもの声を集約する仕組みとは異なり、一人ひとりの子どもの個別の訴えに対応する点に特徴があり、CFCIの枠組みでいえば参加とは別の構成要素として位置づけられている。両者は代替関係にあるのではなく、集団としての意見表明の場と、個人としての救済の場という、異なる機能を補い合う関係にあると理解するのが妥当である。

公園という対象に即して考えると、子ども会議・子ども議会は「新しい遊具に何を望むか」「どの公園に日陰がほしいか」といった議題を扱いうる場であり、オンブズパーソン的な仕組みは「特定の公園で危険を感じた」「ルールが子どもの事情を考慮していない」といった個別の訴えを扱いうる場である。どちらも、条約第12条が求める意見表明の機会を、抽象的な理念から具体的な手続へと落とし込む装置である点で共通している。しかし、こうした装置を設けること自体が目的化し、実際には形だけの参加に終わる危険もつねに存在する。次節では、その危険がどのような形で現れるかを検討する。

5. 参加はなぜ儀式化・動員化するのか

ハートの梯子が下位三段階として名指した操作・装飾・形式的参加は、いずれも「子どもが参加した」という外形を備えながら、実質を欠く状態を指す。操作は、大人がすでに決めている結論に子どもの名前だけを借りて正当性を与える状態である。装飾は、式典やイベントに子どもを揃いの服で並ばせる、あるいは会議の場に子どもを同席させるが、発言や意思決定への関与は求めない状態を指す。形式的参加は、子どもに発言の機会は与えられるが、その発言が実際の決定にどう影響したかが本人にも第三者にも見えない状態である。これら三つに共通するのは、子ども自身がそこで何が起きているのかを十分に理解しないまま、あるいは理解していても関与の余地がないまま、「子どもの声を聞いた」という実績だけが作られてしまう点にある。

5.1 動員という危険

CFCIのような枠組みを掲げる自治体において、とりわけ生じやすいのが動員という形の非参加である。動員とは、子どもの参加そのものが自治体の広報や評価のための実績として利用され、子どもの側の意思や理解よりも、参加した子どもの人数や開催回数といった量的な指標が優先される状態を指す。子ども会議を開催したという事実、子ども議会で子どもが発言したという記録は、CFCIの構成要素を満たす証拠として扱われやすいが、そこで出された意見がその後の予算編成や事業計画にどう反映されたか、あるいは反映されなかった理由が子どもに説明されたかどうかは、開催の事実そのものよりも見えにくい。動員が起きやすい背景には、参加の「入口」を整えることは比較的容易であるのに対し、参加の「出口」、すなわち意見が政策に反映される回路を整えることは、既存の意思決定の手続や予算の仕組みに変更を迫るために、はるかに難しいという非対称性がある。

5.2 公園を例にした架空の場面

抽象的な議論を具体化するために、ある架空の場面を考えてみよう。ある公園で古い滑り台を撤去し、新しい遊具を設置する計画が持ち上がったとする。担当部局がすでに機種まで決めたうえで、近隣の小学校に「意見を聞く会」を開き、子どもたちに感想を述べさせ、その様子を広報誌に掲載したとすれば、これはハートの梯子でいう装飾に近い。逆に、複数の候補案を子どもに示し、それぞれの利点と制約——予算の上限や安全基準による選択肢の限定——を説明したうえで意見を募り、最終的にどの案が選ばれ、その理由が何だったかを子どもに伝える手続を組み込めば、大人主導ではあっても子どもが理解し納得できる参加に近づく。同じ「意見を聞いた」という行為でも、その前後に何を伴わせるかによって、実質はまったく異なる。この架空の場面は、あくまで論点を明確にするための例示であり、特定の自治体の事例を指すものではない。

5.3 説明責任という歯止め

第2節で触れた一般的意見第12号が示す要件のなかで、説明責任を果たすことという要件は、この動員の危険に対する明確な歯止めとして位置づけられる。子どもの意見がどのように検討され、採用された場合はどう反映されたか、採用されなかった場合はなぜかを、子ども自身にわかる言葉で返すという手続がなければ、参加は一方通行の情報収集にとどまり、子どもの側から見れば、話したことがどこかに消えていく経験の繰り返しになりかねない。逆にいえば、説明責任を果たす仕組みさえ組み込まれていれば、参加の場が大人主導であっても、子どもはその過程を理解し、次の機会にどう関わるかを自分で判断できるようになる。これは、ハートが最上位の段階だけを称揚したわけではなく、状況に応じた段階のなかで、子どもが理解を伴って関与できることを重視した点とも整合する。

以上を踏まえると、参加の儀式化・動員化を避けるための実務的な要点は、開催の回数や参加人数といった量的な指標だけでCFCIの達成度を測らないこと、決定の余地がまだ残っている早い段階で子どもに意見を求めること、そして採否とその理由を子どもに返す手続をあらかじめ制度として組み込んでおくことに集約できる。この要点は、次節で見る日本国内の制度整備を評価するうえでも、また第8節で磐田市の公園について考えるうえでも、共通の物差しとして用いることができる。

5.4 評価する側の視点

以上の物差しは、行政の側だけでなく、当サイトのように公園に関する情報を発信する主体にとっても無関係ではない。ある取り組みを「子どもの意見を反映した」と紹介する記事は、開催の事実だけを伝えるものであれば、意図せずして儀式化した参加を追認する役割を果たしかねない。逆に、意見がどう扱われ何が変わったのかまで書き添えることができれば、その記事自体が説明責任の一部を担うことになる。本稿がこの区別をあらためて確認するのは、第8節で磐田市の公園について書く際に、当サイト自身がどちらの書き方をしているかを、自己点検する必要があるからでもある。

6. 日本における子どもにやさしいまちづくりの展開

日本は1994年に児童の権利に関する条約を批准したが、条約の理念を国内の個別法や自治体の施策に反映させる作業は、その後も段階的に進められてきた。2022年に成立し2023年に施行されたこども基本法（令和4年法律第77号）は、日本国憲法および条約の精神にのっとることを第1条で明記し、こども施策の策定・実施・評価にあたって、当事者であるこどもの意見を反映させるために必要な措置を講じることを、国および地方公共団体の責務として置いた。同法にもとづき2023年に発足したこども家庭庁は、子ども関連施策を横断的に所管する行政組織であり、第3節で見たCFCIの構成要素のうち、子どもの権利担当部局・調整機構にあたる機能を、国レベルで具体化したものと位置づけることができる。また同年に閣議決定されたこども大綱は、こども施策の基本的な方針を示す文書として、子どもの意見を聴く取り組みの推進を掲げている。

6.1 こども基本法以前の制度的な蓄積

こども基本法は、ある日突然に現れた法律ではなく、それ以前の制度的な蓄積のうえに成立している。2009年に制定された子ども・若者育成支援推進法は、子ども・若者の健やかな育成を総合的に進めるための施策の枠組みを定め、地方公共団体が子ども・若者計画を策定するよう努めることを求めた。2013年に制定された子どもの貧困対策の推進に関する法律は、子どもの貧困対策を国と地方公共団体の責務として位置づけ、その後の改正では子どもの意見を聴取する機会の確保にも言及が加えられてきた。これらの法律は、いずれも分野を限定した個別法であり、こども基本法のように子ども施策全体を包括する性格は持たなかったが、子どもに関する施策を国と地方公共団体の双方の責務として位置づけるという発想を、段階的に積み重ねてきた点で共通している。こども基本法は、この蓄積のうえに、条約の理念を明記した包括的な基本法として制定されたものと理解できる。

6.2 ユニセフ協会によるCFCIの国内展開

公益財団法人日本ユニセフ協会は、CFCIの考え方を国内の基礎自治体で具体化する事業として、子どもにやさしいまちづくり事業を進めてきたとされる。この事業は、特定の自治体をモデル自治体として選び、子どもの参加の仕組みづくりや、こども基本法が求める意見反映の具体化を、当該自治体とともに検討していく形で進められているとされる。国が定める法律や大綱が全国一律の枠組みを示す一方で、CFCIの国内展開は、個々の自治体が自らの実情に応じて九つの構成要素をどう満たしていくかを、伴走しながら検討する性格を持つ点に特徴がある。ただし、どの自治体が具体的にどのような取り組みを進めているかについては、本稿は個別の検証をおこなっておらず、事業の存在と大まかな性格を示すにとどめる。

6.3 子ども議会の広がりと限界

日本国内では、こども基本法の制定以前から、多くの自治体が「子ども議会」「子ども会議」などの名称で、児童・生徒が議場や会議の場で意見を述べる催しを実施してきた。こうした催しは、模擬的な議会形式をとることが多く、教育委員会や学校を通じて参加者が選ばれる例が広く見られる。第4節で整理した観点に照らせば、これらの実践のなかには、子どもの発言を丁寧に施策へ反映させ、その経過を子どもに返している例もあれば、年に一度の恒例行事として開催されること自体が目的化し、発言の記録が公表されるにとどまる例もありうる。どちらの型に近いかは自治体ごとに異なり、本稿はその実態を網羅的に調査したわけではない。重要なのは、「子ども議会を開催している」という事実だけでは、CFCIが求める参加の実質を判定できないという、第5節で確認した論点である。こども基本法が意見反映のための措置を自治体の責務として明記したことは、この実質を制度的に担保する方向への一歩として理解できるが、措置の中身をどう充実させるかは、今後も各自治体に委ねられている。

こども基本法にもとづき、市町村がこども施策に関する計画（市町村こども計画）を策定するよう努めることが位置づけられたことも、この文脈で押さえておく必要がある。計画の策定過程で子どもの意見をどう反映させるかは、条文の運用にかかる部分が大きく、法律の存在それ自体が実質を保証するわけではない。第5節で確認した説明責任という物差しを、こうした計画策定の過程にも当てはめて考えることができる。すなわち、計画に子どもの意見を反映する仕組みを設けたと自治体が説明するだけでなく、どの意見が、どのような理由で、計画のどの部分に反映された、あるいはされなかったのかを、子どもにわかる形で示せるかどうかが、実質を判定する手がかりになる。

7. 反論への応答と比較

CFCIのような枠組みに対しては、いくつかの反論がありうる。第一の反論は、子どもはまだ判断能力が十分でなく、長期的な視点や予算の制約を理解できないのだから、公共施設の意思決定に意見を反映させるべきではない、というものである。この反論には一定の妥当性がある。すべての判断を子どもの意見どおりに決定すべきだとCFCIが主張しているわけではない点は、あらためて確認しておく必要がある。条約第5条は、子どもの発達の程度に応じて、親および保護者が適切な指示および指導を与える権利および責任を尊重するという趣旨を定めており、条約自体が、子どもの判断能力は年齢や発達段階に応じて変化していくものであるという前提に立っている。CFCIが求めているのは、子どもの意見をそのまま実行することではなく、意見を表明する機会そのものを保障し、その意見を年齢と成熟度に応じて正当に重視することである。安全基準や技術的な判断は、国土交通省の指針のような専門的な知見にもとづいて大人が担うべき領域であり、参加の枠組みはそれを代替するものではない。

7.1 財政的な余裕がないという反論

第二の反論は、子ども会議の運営や意見聴取の手続を整えるには職員の手間と予算がかかり、財政的に余裕のない自治体には現実的でない、というものである。この反論にも一定の妥当性があるが、第4節で確認したとおり、参加の回路は大規模な会議体だけに限られない。既存の公園の維持管理や遊具更新の担当者が、現地で子どもに簡単な聞き取りをおこなう、あるいは学校の授業のなかで意見を集める機会を借りるといった方法は、新たな組織や大きな予算を必要としない。CFCIが求めているのは特定の会議形式そのものではなく、意見を聴き、それを検討し、結果を返すという一連の手続であり、その手続をどの規模でおこなうかは、自治体の実情に応じて調整しうる。財政的な制約は、参加の手続を整えない理由にはなりうるが、そもそも意見を聴くこと自体を不可能にする理由には必ずしもならない。

7.2 行政計画との比較

第三に、既存の都市公園法にもとづく行政計画と、CFCIのような参加型の枠組みは、対立するものではないかという疑問がありうる。都市公園法とその施行令は、街区公園の誘致距離250メートル・面積0.25ヘクタールのような標準を定め、専門的な基準にもとづいて公園を配置し整備する体系を築いてきた。この体系は、限られた予算のなかで公平に公園を配置するための、いわば供給側の論理である。これに対しCFCIが強調するのは、配置された公園がその後どう使われ、使う側である子どもがその使われ方にどう関われるかという、需要側・利用側の論理である。両者は代替関係ではなく補完関係にあると考えるのが妥当であり、標準にもとづく供給の体系があるからこそ、その体系のなかで残された裁量の部分に子どもの意見を組み込む余地が生まれる、という関係として理解できる。

7.3 他の「やさしいまち」枠組みとの比較

CFCIと並んで、国際機関が提唱する「やさしいまち」の枠組みには、世界保健機関（WHO）が提唱する高齢者にやさしい都市（エイジフレンドリーシティ）の枠組みがある。両者はいずれも国際機関が地方自治体を対象に提示する多分野にわたる点検の枠組みであるという点で構造的に似ているが、対象とする年齢層と、当事者参加の位置づけには違いがある。エイジフレンドリーシティの枠組みは、屋外空間、交通、住宅、社会参加、情報提供など複数の領域にわたる点検項目を示す点でCFCIと共通するが、高齢者自身が評価や計画づくりに関与する仕組みは、当事者の意思疎通能力が成人として確立していることを前提にしやすい。これに対しCFCIは、意見表明権の主体である子どもの判断能力そのものが発達の途上にあることを前提とし、その発達段階に応じて参加のあり方を調整するという課題を、より明確に抱えている。この違いは、第2節で見たハートの梯子が、アーンスタインの梯子をそのまま転用せず、子ども向けに段階を組み替えた理由とも重なる。

この比較から得られる示唆は、国際機関が提示する「やさしいまち」の枠組みを一つの型として画一的に適用するのではなく、対象とする世代の特性に応じて枠組み自体を調整する必要があるという点である。公園という同じ対象であっても、子どもにとっての参加のしやすさと、高齢者にとっての参加のしやすさは、必要とされる配慮の中身が異なる。段差の解消や休憩できる場所の確保は双方に共通して求められうる一方で、意見を聴く手続の設計、たとえば誰が同席し、どの時間帯に、どのような言葉で問いかけるかといった点は、世代ごとに作り分ける必要がある。CFCIとエイジフレンドリーシティの双方を視野に入れることは、一つの公園が複数の世代にとって同時に「やさしい」場所であるための条件を考えるうえでも、有効な比較の視点を提供する。

8. 磐田市の公園への示唆

ここまでの枠組みを、磐田市の公園に引きつけて考えてみたい。当サイトATAWI PARKは、磐田市のオープンデータ「都市公園一覧」（94行、出典を磐田市とするクリエイティブ・コモンズ表示ライセンスのもとで利用）と、市の施設ガイド（公園）の記載を突き合わせ、あわせて100園を収録している。ただし、これらのデータはいずれも公園という施設の外形——種別、面積、地区、設備の有無、市の記載——を伝えるものであり、CFCIの九つの構成要素が問うような、子どもの意見を聴く手続がどの公園について、あるいは市全体としてどの程度整えられているかを直接示すものではない。以下は、公開されている記載から読めることと読めないことを切り分ける作業であり、磐田市の子ども参加の取り組みそのものを評価するものではない。

8.1 量の分布——参加を考える単位としての100園

収録100園は、種別でみると街区公園51園、近隣公園14園、都市緑地10園、地区公園4園、総合公園3園、運動公園3園、風致公園3園、広場公園2園、緑道2園、墓園1園、歴史公園1園、法対象外6園からなる。地区別では豊田28園、見付21園、中泉14園、御厨13園、竜洋13園、福田4園、豊岡3園、南部2園、向陽2園である。CFCIの観点からこの分布を読むとすれば、子どもの意見を聴く単位をどこに置くかという論点が浮かび上がる。100園すべてについて個別に意見を聴く体制を敷くことは現実的ではないだろうが、地区ごとに少なくとも一つ、比較的規模の大きい公園を意見交換の起点として選ぶという発想はありうる。

たとえば御厨地区の安久路公園（地区公園、32,001平方メートル）や中泉地区の中央公園（地区公園、41,642平方メートル）は、地区のなかでも規模が大きく、複合遊具や多目的な広場を備えるとされる公園であり、地区内の複数の学校区から子どもが集まりうる場として、意見交換の起点になりうる規模を持つ。もっとも、これはデータから読み取れる可能性の指摘にとどまり、実際にそうした場として機能しうるかは、今後の踏査で確かめるべき事柄である。九つの地区のあいだで園数に開きがあることも、参加の単位を考えるうえで無視できない。南部・向陽のように園数が少ない地区では、地区内で規模の大きい一園に機能が集中しやすく、逆に豊田・見付のように園数が多い地区では、どの園を起点に選ぶかという選択自体が論点になりうる。

8.2 情報公開という土台

第3節で見たとおり、CFCIの九つの構成要素には、子どもの状況に関する定期報告や、子どもの権利の周知が含まれる。これらはいずれも、情報が公開され、誰もが参照できる状態にあることを土台とする構成要素である。この点で、磐田市が都市公園一覧をオープンデータとして公開し、施設ガイドに個別の園のページを置いていることは、それ自体が参加の土台の一部を満たす取り組みとして位置づけられる。どこにどのような公園があり、何があるのかがわからなければ、子どもも保護者も、意見を述べる対象を具体的に思い浮かべることさえ難しい。当サイトが磐田物語の地区区分と重ねながら100園のデータベースを整えているのも、この情報のアクセスを補う位置づけにある。ただし、当サイトの運営は不動産・介護を事業とする民間会社であり、公的な調査機関ではなく、市の子ども施策そのものを代弁する立場にもない。だからこそ、公開データの出典を明示し、記載から読めることと読めないことを分けて書く姿勢が求められる。

8.3 施設の記載からうかがえる利用の幅

第9節でも触れるとおり、公園は遊具の更新のように比較的短い周期で変化が生じうる施設である点で、子どもの意見が反映される過程を実感しやすい対象になりうる。この点を磐田市の記載に照らすと、市の施設ガイドが遊具の構成を具体的に記す例は多く、たとえば竜洋地区の複数の公園では複合遊具・スプリング遊具・ブランコなどの組み合わせが個別に記載されている。こうした記載の細かさは、それ自体が参加の手続を示すものではないが、遊具の構成が固定的なものではなく、公園ごとに異なる形で更新されてきたことをうかがわせる。更新の機会があるということは、意見を反映する機会も理論上は存在しうるということであり、その機会が実際にどう使われてきたかを確かめることは、量的なデータからは読み取れない、踏査によってはじめて近づける領域である。

8.4 参加の手続についての現段階の限界

今之浦公園（見付、近隣公園、13,675平方メートル）は、市の施設ガイドによれば今ノ浦川の東西にわたって屋根付広場、複合遊具、噴水広場、3歳未満児遊具、健康遊具などを備えるとされ、幅広い年齢層が利用しうる構成を持つ公園として挙げられる。こうした規模と設備の幅を持つ公園であれば、遊具の更新や広場の使い方について、子どもの意見を聴く機会を設ける余地も相対的に大きいと推測できる。しかし、実際にそうした機会が過去に設けられたか、あるいは今後設けられる予定があるかは、当サイトが収録するオープンデータと施設ガイドの記載からはわからない。第5節で述べたとおり、参加の実質は開催の有無という外形だけでは判定できず、意見がどう扱われ、何がどう変わったかという経過にこそ現れる。当サイトの踏査はまだ始まっておらず、この経過を確かめる作業は今後の課題として残る。踏査においては、遊具や施設そのものの記録に加えて、公園に関する意思決定の過程で子どもの声を聴く仕組みが存在するかどうかも、視野に入れて確かめていく必要がある。

あわせて、当サイト自身の立場についても述べておく必要がある。9地区にわたる統計や施設ガイドの記載を横断的にまとめて示すという当サイトの作業は、CFCIの九つの構成要素でいえば、子どもの状況に関する定期報告や権利の周知に近い機能を、民間の立場から部分的に担いうるものである。しかし、当サイトはあくまで磐田市の公園を紹介する民間のデータベースであり、市の子ども施策の進捗を評価する権限も、子どもの意見を代弁する立場も持たない。踏査を進めるにあたっても、当サイトが把握できるのは公園という物的な環境の記録にとどまり、参加の手続そのものを設計し、実行し、説明責任を果たす主体は、あくまで磐田市とそこに暮らす子ども・保護者・行政の関係者である。この役割の違いを踏まえたうえで、当サイトにできる貢献の範囲を見極めていく必要がある。

9. 結論と今後の課題

本稿は、ユニセフが1996年以降展開してきたCFCIという枠組みを手がかりに、児童の権利に関する条約を地方自治体という現場で実施するとはどういうことかを検討してきた。第一に確認できたのは、CFCIが遊具の数や公園の面積といった量的な整備目標を各都市に課す枠組みではなく、子どもの参加、法的枠組み、権利戦略、調整機構、影響評価、予算、定期報告、権利の周知、独立した権利擁護という九つの構成要素を通じて、子どもの権利の実現を継続的な統治の課題として位置づける枠組みだという点である。第二に、その中心にある子どもの意見表明権は、子ども会議や子ども議会、あるいはオンブズパーソン制度といった具体的な装置を通じて制度化されうるが、その実質は選び方・議題設定・説明責任という運営の細部に大きく左右されるという点である。

第三に、参加はアーンスタインとハートの梯子論が示すとおり、操作・装飾・形式的参加という下位の段階にとどまりやすく、開催の事実や参加人数といった量的な指標に依存すると、動員に近づく危険をつねに抱えている。この危険に対する歯止めは、一般的意見第12号が示す説明責任という要件、すなわち意見がどう扱われたかを子どもにわかる言葉で返す手続にある。第四に、日本国内ではこども基本法とこども家庭庁の発足、そして日本ユニセフ協会によるCFCIの国内展開を通じて、条約の理念を自治体の施策に組み込む制度的な土台が段階的に整えられてきたが、その土台をどこまで実質のある参加に結びつけるかは、個々の自治体の取り組みに委ねられている部分が大きい。

9.1 公園という対象の意義

本稿の検討からは、公園が子どもにやさしいまちづくりの理念を検証する対象として、いくつかの利点を持つことも見えてくる。公園は、道路や上下水道のように専門技術者以外には評価しにくい施設とは異なり、遊具の使いやすさや広場の使い方について、子ども自身が具体的な感覚をもって語りうる対象である。また、遊具の更新のように、比較的短い周期で目に見える変化が生じうる施設でもあり、意見を述べてから結果が返ってくるまでの時間が、他の公共施設に比べて短くなりうる。この特性は、第5節で述べた説明責任を実践しやすい条件になりうる。もっとも、この利点が実際に生かされるかどうかは、磐田市に限らずどの自治体においても、参加の手続がどう設計されているかに依存する。

9.2 本稿の限界

本稿の限界も明記しておく必要がある。本稿は条約・一般的意見・CFCIの枠組み文書・参加論の基本文献という、確実に存在が確認できる公開文書の読解にもとづく概念整理であり、日本国内あるいは磐田市における子ども参加の実態を実地に調査したものではない。第6節で述べた日本ユニセフ協会の事業や国内の子ども議会の実践についても、個別の自治体を対象とした検証はおこなっておらず、一般的な傾向として述べるにとどめている。また、参加の梯子論そのものが、1969年と1992年という、現在からみればすでに半世紀近く前の議論にもとづいている点にも留意が必要である。梯子論以降にも参加論の展開は続いており、本稿はその全体像を網羅する余裕を持たない。これらの限界を踏まえたうえで、本稿はあくまで、CFCIという枠組みを読み解くための見取り図を提示したものとして位置づけられる。

9.3 今後の課題

今後の課題は三つに整理できる。第一に、当サイトATAWI PARKの踏査においては、遊具や設備の記録にとどまらず、公園に関する意思決定の過程に子どもの意見を聴く仕組みが存在するかどうかを、可能な範囲で確かめていく必要がある。第二に、本稿は九つの構成要素とハートの梯子という比較的よく知られた枠組みの整理にとどまっており、日本国内の個別の子ども会議・子ども議会の運営実態を実証的に比較する作業は、今後の研究に委ねられる。第三に、CFCIと都市公園法にもとづく行政計画との関係、すなわち専門的な基準にもとづく供給の体系と、当事者参加にもとづく需要側の論理をどう接続するかという制度設計の課題も残されている。本稿がその出発点として、参加の実質を測る物差しを示せたとすれば、目的の一部は果たされたことになる。

最後に、CFCIという枠組みの意義をあらためて要約しておく。それは、子どもの権利を実現する主体を国だけに限定せず、地方自治体という、子どもの日常により近い単位に明確に位置づけたことにある。公園という一つの施設をめぐる意思決定は、国全体の制度からみれば小さな出来事にすぎないかもしれない。しかし、その小さな出来事のなかにこそ、子どもが自分の意見が社会のなかでどう扱われるかを学ぶ、具体的な経験が宿っている。参加の梯子論が示す下位の段階にとどまるか、それとも子どもが理解を伴って関与できる段階に届くかは、制度の大きさではなく、日々の運用の細部によって決まる。この意味で、CFCIが示す枠組みは、国の政策だけでなく、磐田市を含むすべての基礎自治体にとって、身近な公共空間を通じて検証できる課題であり続ける。