都市公園法の構造——設置基準・占用・行為制限・2017年改正の意味

1. はじめに——問題の所在

公園は、切符も予約もいらず、誰でも入ることができる場所である。だからこそ、その自由がどのような法によって支えられ、どこで線が引かれているのかは、ふだん意識されることが少ない。ブランコで遊ぶこと、木陰で弁当を広げること、犬を連れて歩くことは、法的にはなぜ許されているのか。反対に、看板に「ボール遊び禁止」「火気厳禁」と書かれているとき、その根拠はどこにあるのか。公園の中に売店やカフェが建つことがある一方で、なぜ公園は住宅地に転用されないのか。こうした問いに答える法律が、都市公園法（昭和31年法律第79号、1956年制定）である。

本稿の目的は、都市公園法の構造を、行政法（国や自治体の活動を規律する法分野）の基本概念を使って平易に読み解くことである。都市公園法は条文数の多い法律ではないが、その内側には、都市公園とは何かという定義、種別ごとの標準規模や誘致距離（利用者が歩いて来られる距離の目安）を定める施行令、公園の中に置ける施設の範囲と建ぺい率（敷地面積に対する建物面積の割合）の上限、公園管理者以外の者が施設を設置し管理するための許可、公園施設以外の工作物などで公園を占める占用の許可、公園を廃止することの制限、台帳の整備、そして法の委任を受けて各自治体が条例で定める行為の制限という、いくつもの層が重なっている。この重層構造を一つひとつ分けて示すことが、本稿の第一の仕事である。

第二の仕事は、この法律が時代とともにどう変わってきたかを、とくに2017年（平成29年）の改正に焦点を当てて考えることである。この改正では、民間事業者が公募により公園内で飲食店などを設置し、その収益で周辺の園路や広場を整備する公募設置管理制度（通称Park-PFI）、公園の利用や管理について関係者が話し合う協議会の制度、そして保育所などの社会福祉施設を占用の対象として公園内に置くことを認める特例が導入された。これらは「公園を守る」ための法律であった都市公園法に、「公園を活かす」という性格を強めたものと評されることが多い。その意味を、行政法の概念を借りて整理したい。

1.1 問いと方法

本稿の問いは三つある。第一に、都市公園法は都市公園をどのように定義し、種別ごとにどのような標準を置いているか。第二に、公園の中で「何を置いてよいか」「何をしてよいか」は、法律・施行令・条例のどの層で決まっているか。第三に、2017年改正は法の性格をどう変え、どのような論点を残しているか。方法は、条文の構造分析と、行政法学における公物法（国や自治体が公共の用に供する物についての法）の概念整理である。判例の詳細には立ち入らず、個別事件の当否も論じない。読者として想定するのは、磐田市周辺の子育て世代、自治体や地域の関係者、そして法学や都市計画を学ぶ学生である。

なお、本稿が扱うのは都市公園法上の「都市公園」であり、国立公園や国定公園を定める自然公園法上の「公園」とは制度が異なる。また、公園という名で呼ばれていても、都市公園法の対象でない広場や、農林部局が整備した農村公園、企業や団体が設けた私有地の公園も存在する。当サイトATAWI PARKが整理した磐田市の100園のうち6園は、市のオープンデータの都市公園一覧には含まれない「法対象外・その他」であり、この区別は第8節で改めて扱う。

1.2 本稿の構成

第2節では、公物法、許可と特許の区別、条例委任と参酌基準（自治体が条例を定めるときに参考として考慮すべき国の基準）という三つの基礎概念を整理し、あわせて1873年（明治6年）の太政官布達から現行法に至る制度史を短くたどる。第3節から第6節が本論の中核で、目的・定義・種別（第3節）、公園施設と建ぺい率と設置管理許可（第4節）、占用と行為の制限（第5節）、管理・保存・責任（第6節）を順に扱う。第7節で2017年改正の三本柱を検討し、第8節で磐田市の100園の種別内訳を法の分類として読み、第9節で結論と今後の課題を述べる。各節は独立した論点をもち、その節だけを読んでも完結するよう努めた。

2. 先行研究と概念の整理

都市公園法を読むためには、行政法学が長く整えてきた三つの概念を手元に置く必要がある。第一は公物法、第二は許可と特許の区別、第三は条例委任と参酌基準である。いずれも専門用語であるが、公園にあてはめると意外に身近な話になる。ここでは田中二郎『新版 行政法 中巻』（1976）、塩野宏『行政法Ⅲ』、宇賀克也『行政法概説Ⅲ』などの体系書に共通する整理と、都市公園法の逐条解説である『都市公園法解説』（日本公園緑地協会）に依拠して、必要最小限の骨組みを示す。

2.1 公物法——公園は「公共用物」である

行政法学でいう公物（こうぶつ）とは、国や自治体が直接に公共の目的に供している有体物である。公物は、庁舎のように行政自身が使う公用物と、道路・河川・公園のように一般公衆の利用に供される公共用物とに分けられる。公園は典型的な公共用物であり、道路法や河川法と同じく、都市公園法は公共用物の設置と管理を定める「公物管理法」の一つと位置づけられる。公物管理法の共通の骨格は、公物の成立（設置）と消滅（廃止）、管理者の定め、公物の本来の目的に沿った一般使用と、それを超える特別使用（占用など）の許可、そして公物を損なう行為の禁止である。都市公園法の条文は、ほぼこの骨格に沿って並んでいる。

公物管理法を読むうえで大切なのは、公物管理権と公物警察権の区別である。公物管理権は、その公物を良好な状態に保ち本来の目的に沿って使わせるための管理者の権限であり、都市公園法と条例に根拠をもつ。これに対して公物警察権は、公物の上で生じる社会秩序への危険を防ぐための一般の警察権限であり、道路でいえば道路交通法、公園でいえば軽犯罪法や迷惑防止条例などが担う。公園で火気を使わない、樹木を傷めないといった定めが「管理」の側にあり、他人に危害を加える行為の取締りが「警察」の側にあるという二本立てを知っておくと、公園の看板に書かれた事柄がどの法にもとづくのかを見分けやすくなる。

2.2 許可と特許——「戻す」のか「与える」のか

行政法学は、行政庁が「してよい」と言う行為を、その性質によって講学上（学問上の分類として）二つに分けてきた。一つは許可であり、本来は誰にでもある自由を、公共の安全などのために一般的にいったん禁止しておき、要件を満たした者にその自由を「戻す」行為である。運転免許や飲食店の営業許可がこれにあたる。もう一つは特許であり、本来は誰にもない特別の権利や地位を、特定の者に新たに「与える」行為である。公園でいえば、公園に入って遊ぶこと自体は自由使用であって何の処分もいらないが、公園の一部を継続的に自分の工作物などで占めること（占用）や、公園施設を自分で設置し管理すること（設置管理許可）は、一般人にはない特別の地位を設定するものであるから、条文上「許可」と呼ばれていても講学上は特許に近いと説明される。

この区別は、行政庁にどれだけの裁量（判断の幅）があるかという問いにつながる。自由を「戻す」許可は、要件を満たせば原則として与えるべきであるのに対し、権利を「与える」特許は、公物の本来の目的との両立や公益の観点から、管理者に比較的広い判断の余地が認められると考えられてきた。都市公園法が占用や設置管理許可の場面で「公園の機能を妨げないこと」といった実質的な基準を置いているのは、この考え方に対応している。もっとも今日の学説は、この二分法を絶対視せず、個々の条文が定める要件と手続を丁寧に読むべきだとしており、本稿もその態度に従う。

2.3 条例委任と参酌基準——決めているのは国か市か

都市公園法は、公園の設置基準や管理の細目を、法律本体ですべて決めるのではなく、政令（施行令）や自治体の条例に委ねている。とりわけ2011年（平成23年）の第2次一括法（地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律）による改正で、都市公園の設置基準は自治体が条例で定めるものとなり、施行令の定める基準は「参酌すべき基準」、すなわち条例を定める際に十分参照したうえで地域の実情に応じて異なる定めをしてもよい基準になった。したがって、街区公園の標準面積や誘致距離といった数値は今日、国の一律の命令ではなく、市町村が条例に取り込むかどうかを判断する参考値である。公園を語るとき「国の基準では」と「市の条例では」を分けて言う必要があるのはこのためである。

もう一つ、都市公園は地方自治法上の「公の施設」（住民の福祉を増進する目的で住民の利用に供する施設）でもある。地方自治法は公の施設の設置と管理を条例で定めることを求め、指定管理者制度（2003年）もこの枠組みに置かれている。都市公園法上の公園管理者の権限と、地方自治法上の公の施設の管理は重なり合っており、公園の運営体制を考えるときは両方の法律を見なければならない。運営体制そのものは行政学の論文（本シリーズの「公園運営の担い手はだれか」）に譲り、本稿は都市公園法の側の構造に集中する。

2.4 制度史の要点

この年表から読み取れるのは、都市公園法が制定当初の「公園を公園として保つ」ための枠組みを保ちながら、地方分権と民間活用という二つの方向に段階的に開かれてきたことである。以下の節では、この骨格の各部分を条文に即して見ていく。

3. 目的・定義・種別——法は「都市公園」をどう切り出しているか

都市公園法の第1条は、この法律の目的を、都市公園の設置及び管理に関する基準等を定めて都市公園の健全な発達を図り、もって公共の福祉の増進に資することと述べる。短い条文であるが、二つの語に注意したい。「基準等を定める」とあるように、この法律は公園を新しくつくることを命じる法律ではなく、つくられた公園がどう保たれ、どう使われるかの物差しを置く法律である。そして「健全な発達」という語は、公園を現状のまま凍結するのではなく、質と量の両面で育てていくという方向性を含んでいる。後の改正で促進的な性格が強まっていく素地は、目的規定のこの語にすでにある。

3.1 定義——「都市計画」と「地方公共団体」が鍵

第2条は「都市公園」を定義する。要点を平易に言えば、都市公園とは、地方公共団体が都市計画施設として設置する公園または緑地、および都市計画区域内で地方公共団体が設置する公園または緑地であり、これに国が設置する国営公園が加わる。ここで都市計画施設とは、都市計画法にもとづき、都市計画として位置と区域が決定された施設（道路・公園・下水道など）を指す。したがって、同じ「公園」と呼ばれる場所でも、県や市町村が都市計画区域内に設けたものは都市公園となり、都市計画区域外に設けたものや、農林部局・企業・自治会などが設けたものは、都市公園法上の都市公園ではない。市が管理する広場や農村公園が「法対象外」となることがあるのは、この定義の帰結である。

都市公園は、区域を定めて公告することによって設置される（第2条の2）。公告は、この土地がこの日から都市公園として供用され、都市公園法の規律の下に置かれることを公に示す行為である。都市公園法の適用が始まるのは所有権の取得や工事の完成の時点ではなく、この供用開始の公告の時点であり、公物法でいう「公用開始」に相当する。逆に、公園を廃止するにも手続と制限がある（第6節で扱う）。設置の公告から廃止までの間、その土地は都市公園として法の保護を受ける、というのが法の基本的な構えである。

3.2 種別と施行令の標準——街区公園・近隣公園・地区公園

興味深いことに、都市公園法の本文には「街区公園」「近隣公園」といった種別の名前は出てこない。種別は、施行令が定める都市公園の配置及び規模に関する技術的基準と、国土交通省が用いる分類の中にある。施行令は、主として街区内に居住する者の利用を目的とする都市公園は誘致距離250メートル・面積0.25ヘクタールを標準とし、近隣に居住する者の利用を目的とするものは誘致距離500メートル・面積2ヘクタール、徒歩圏内に居住する者の利用を目的とするものは誘致距離1キロメートル・面積4ヘクタールを標準とする、と定める。これがそれぞれ街区公園、近隣公園、地区公園にあたり、あわせて「住区基幹公園」と呼ばれる。誘致距離とは、その公園を日常的に使う人が住んでいると想定する範囲を、公園からの距離で表した目安である。

総合公園と運動公園は、都市の規模に応じて配置するものとされ、10〜50ヘクタール、15〜75ヘクタールという幅は国土交通省の整理に示された目安である。風致公園、歴史公園、墓園などの特殊公園には規模の定めがなく、それぞれの目的に応じて配置される。都市緑地・緑道・広場公園などは、公園というより緑や空地の保全と歩行者の空間を主眼とする区分である。この分類は、公園がまちの中でどのような役割を担うかを計画的に割り当てるためのものであり、都市計画学の論文（本シリーズの「都市計画学から見た公園配置」）とも重なる。

3.3 一人当たり面積の標準と、種別の法的な重み

施行令はまた、一つの市町村の区域内の都市公園の住民一人当たり敷地面積の標準を10平方メートル以上、市街地については5平方メートル以上と定めている。これは公園の「量」についての国の目安であり、種別ごとの標準が「配置」についての目安であるのと対をなす。ただし第2節で述べたとおり、これらの基準は2012年以降、自治体が条例で設置基準を定める際の参酌基準となっており、各市町村は地域の実情に応じて異なる数値を条例に置くことができる。したがって「国の基準に満たない」という言い方は、今日では自動的に違法を意味しない。

もう一点、法的に重要なのは、種別が異なっても都市公園法上の規律は基本的に同じだということである。街区公園であれ総合公園であれ、公園施設の範囲、建ぺい率の上限、占用の許可、廃止の制限といった規定は等しく適用される。種別によって扱いが変わるのは、都市計画上の位置づけ、国の補助制度、そして自治体が条例で定める細目（たとえば設置基準や利用のルール）においてである。種別は「どんな公園を目指すか」の計画上の約束であって、「その公園で何ができるか」を直接に決める法的な箱ではない。この点を押さえておくと、次節以降で扱う施設・占用・行為制限の議論が、種別を横断して読めるようになる。

4. 公園施設と建ぺい率——公園の中に「置いてよいもの」

公園の中には、ブランコや砂場だけでなく、ベンチ、東屋、トイレ、水飲み場、駐車場、ときには野球場や体育館まである。これらはすべて都市公園法上の「公園施設」であり、都市公園の効用を全うするために設けられる施設として第2条第2項に列挙されている。本節では、公園施設とは何か、どのくらいまで建物を建ててよいか、そして公園管理者以外の者が施設を設置し管理するにはどうするか、という三つの問いを扱う。これらは「公園の中に置いてよいものは何か」という一つの問いの三つの側面である。

4.1 公園施設の類型——遊具からトイレまで

第2条第2項が挙げる公園施設は、おおむね次の類型に分けられる。園路及び広場。植栽、花壇、噴水などの修景施設。休憩所、ベンチなどの休養施設。ぶらんこ、滑り台、砂場などの遊戯施設。野球場、陸上競技場、水泳プールなどの運動施設。植物園、動物園、野外劇場などの教養施設。売店、駐車場、便所などの便益施設。門、柵、管理事務所などの管理施設。そして、そのほか都市公園の効用を全うする施設で政令で定めるものである。施行令はこれらをさらに細かく列挙しており、たとえば遊戯施設にはシーソー、ジャングルジム、ラダー、徒渉池なども含まれる。この列挙は「公園に置ける物」の限定列挙であり、ここに入らないものを公園に置く場合は、次節で述べる占用の許可という別の入口を通ることになる。

この類型が示しているのは、法が公園を「遊ぶ場所」だけでなく、休む・眺める・運動する・学ぶ・用を足す・車を停めるという複数の効用の束として捉えていることである。子育ての場面から見れば、遊戯施設だけでなく、便益施設としてのトイレや、休養施設としてのベンチや東屋、管理施設としての柵や門が、公園施設として法的に同じ枠に入っていることは意味がある。トイレの有無や柵の有無は「あれば便利」な付属品ではなく、公園の効用を構成する要素として法が予定しているものだからである。

4.2 建ぺい率——原則2パーセントという線

公園施設のうち建築物については、第4条が上限を置く。都市公園に公園施設として設けられる建築物の建築面積の合計は、原則として敷地面積の2パーセントを超えてはならない（現行法では政令の範囲内で条例が定める割合であり、2パーセントは参酌基準としての数値である）。この数値は都市公園法の性格を最もよく表す規定の一つで、公園はあくまで空地であり、建物で埋めてはならないという原則を数字で示している。ただし例外もあり、休養施設・運動施設・教養施設などの建築物、屋根付き広場、災害応急対策のための施設などについては、施行令の定める範囲で上乗せが認められる。2017年改正で導入された公募設置管理制度（Park-PFI）における上乗せは、この例外の系譜に連なる（第7節）。

建ぺい率の議論で見落とされがちなのは、この規定が「公園の中に何を建てるか」を管理者の任意に委ねず、法律と条例のレベルで枠をはめている点である。公園にカフェをつくりたい、体育館を増築したいという要望が出たとき、その可否は担当者の判断ではなく、まず建ぺい率の枠と公園施設の類型に照らして判断される。この意味で建ぺい率は、公園を空地として守るための「数字の防波堤」である。同時に、例外規定を段階的に増やしてきた歴史は、法がその防波堤の高さを時代に応じて調整してきたことも示している。

4.3 設置管理許可——管理者以外の者が施設を置くとき

公園施設は原則として公園管理者（設置した自治体）が設け、管理する。しかし第5条は、公園管理者以外の者が公園施設を設け、または管理しようとするときは、公園管理者の許可を受けなければならないと定め、その道を開いている。これを設置管理許可という。許可の要件として、公園管理者が自ら設け又は管理することが不適当または困難であると認められる場合、あるいは当該者が設け又は管理することが公園の機能の増進に資すると認められる場合に限るとされ、許可の期間は10年を超えない範囲で定め、更新することができる。売店やレストラン、スポーツ施設を民間事業者が運営する例、公益法人が教養施設を運営する例などがこの許可によっている。

設置管理許可は、第2節で述べた講学上の特許にあたると説明される。誰にでもある自由を戻すのではなく、公園の一部に施設を置き運営するという特別の地位を与えるものだからである。だからこそ法は、要件を「不適当・困難」または「機能の増進」に限定し、期間の上限を置き、管理者が公園全体の効用の観点から判断する余地を残している。2017年改正のPark-PFIは、この設置管理許可の枠組みを土台として、公募の手続と特例（期間の延長、建ぺい率の上乗せ）を積み増したものであり、まったく新しい制度ではなく既存の枠の拡張である。この点を押さえておくと、第7節での評価が地に足のついたものになる。

最後に、遊戯施設が公園施設であることの帰結を一つ述べておく。遊具は公園管理者が設置し管理する公園施設であるから、その安全の確保は第一次的に管理者の責任に属する。国土交通省の「都市公園における遊具の安全確保に関する指針」は法律ではないが、この管理責任を果たすための技術的な指針として位置づけられている。遊具の点検と維持修繕がどのように法の中に位置づけられたかは第6節で扱う。

5. 占用と行為の制限——公園を「使う」ときのルール

前節が「公園の中に置いてよい物」の話であったのに対し、本節は「公園をどう使ってよいか」の話である。都市公園法はここで二つの入口を用意している。一つは、公園施設ではない工作物などを公園に置いて一定の場所を占める「占用」の許可（第6条・第7条）であり、もう一つは、法の委任を受けて自治体が条例で定める「行為の制限」（禁止行為と許可を要する行為）である。前者は法律に、後者は条例に主たる根拠があり、この違いを知ることが公園の看板を読み解く鍵になる。

5.1 占用の許可——公園施設でないものを置く

第6条は、都市公園に公園施設以外の工作物その他の物または施設を設けて都市公園を占用しようとするときは、公園管理者の許可を受けなければならないと定める。「占用」とは、公園の一部を継続的に自分の工作物などで占めることであり、道路に電柱を立てるのと同じ構造である。第7条は、占用の許可を与えることができる工作物などを限定的に列挙している。電柱・電線・変圧塔、水道管・下水道管・ガス管、通路、郵便差出箱・公衆電話所、非常災害に際して被災者を収容するための仮設工作物、競技会・集会・展示会・博覧会などの催しのために設けられる仮設工作物、そのほか政令で定めるものである。政令には地下工作物、警察官派出所などが挙げられ、2017年改正で保育所その他の社会福祉施設が加えられた（第7節）。

占用の許可には、公園の利用に著しい支障を及ぼさず、かつ必要やむを得ないと認められる場合に限るという実質的な要件が置かれ、期間は10年を超えない範囲で定められる。ここに公物法の基本思想がよく現れている。公園は一般公衆の自由な利用のための空地であり、そこに私的な工作物を置くことは本来の目的からの逸脱であるから、限定列挙された工作物などについて、やむを得ない場合にだけ、期間を切って認める。地域のお祭りやフリーマーケットのテントが「催しのための仮設工作物」として占用許可の対象になりうるのは、この限定の中に催しが明示的に含まれているためである。

5.2 条例による行為の制限——禁止行為と許可を要する行為

意外に思われるかもしれないが、都市公園法の本文には「公園でしてはいけないこと」の一覧はない。法は、都市公園の管理に関し必要な事項は、地方公共団体の設置に係る都市公園にあっては当該地方公共団体の条例で定める（第18条）として、行為の制限を条例に委ねている。したがって「火気厳禁」「ごみは持ち帰り」といったルールの直接の根拠は、市町村の都市公園条例にある。多くの自治体の条例には共通する型があり、おおむね次の二段構えになっている。

• 禁止行為（そもそもしてはならない行為）の例：都市公園を損傷し、または汚損すること。竹木を伐採し、植物を採取すること。土地の形質を変更すること。鳥獣類を捕獲し、殺傷すること。指定された場所以外で火気を使用すること。ごみその他の汚物を捨てること。はり紙・はり札・広告物を掲出すること。指定場所以外への車両の乗入れ。他人に危害または迷惑を及ぼす行為。
• 許可を要する行為（管理者の許可を得ればできる行為）の例：行商、募金その他これらに類する行為。業として行う写真や映画の撮影。興行。競技会、展示会、集会その他多数の人が集まる催しの開催。
• 監督と罰則：許可の条件に違反した者への許可の取消しや原状回復の命令（都市公園法の監督処分）、条例違反への過料などの罰則。

この二段構えを行政法の言葉で言えば、禁止行為は公物を損なう行為の一般的禁止であり、許可を要する行為は、本来自由な利用の範囲を超えて他の利用者に影響を与える行為を、管理者があらかじめ調整するための仕組みである。同じ「催し」でも、テントなど工作物を置くなら占用の許可（法律）が、人が集まること自体については行為の許可（条例）が問題になり、両者が重なって適用されることも多い。なお、条例の細目は自治体ごとに異なるため、磐田市の条例の具体的な条文の確認は本稿の範囲外とし、今後の課題としておく。

5.3 「ボール遊び禁止」はどの層にあるのか

子育て世代にとって最も身近な行為制限は、公園の看板に見る「ボール遊び禁止」「大声を出さない」といった掲示であろう。これらは、条例の禁止行為に明文で挙げられていることは多くなく、「他人に危害または迷惑を及ぼす行為」という一般条項や、公園管理者が公物管理権にもとづいて行う利用の調整（管理者としてのお願いや指導）に位置づけられる場合が多いと考えられる。すなわち、看板の文言のすべてが条例の直接の引用というわけではなく、法律に根拠をもつ占用の規律、条例に根拠をもつ禁止行為、管理者の運用上の調整、そして利用者どうしの譲り合いという、強さの異なる複数の層が一枚の看板の中に同居している。

この見分けは、遊びの自由をめぐる議論に落ち着きをもたらす。ボール遊びの可否は、法律が一律に禁じているのではなく、それぞれの公園の広さ、周囲の住宅との距離、利用者の構成に応じて管理者と地域が調整している事柄である。だからこそ、禁止の掲示に対しては「なぜこの公園では」という問いが成り立ち、地域の話し合いや、第7節で述べる協議会のような場を通じて見直しうる。逆に、法律や条例の明文の禁止（火気の使用や植物の採取など）は、話し合いで緩めてよい性質のものではない。ルールの層を見分けることは、守るべきものを守り、変えうるものを変えるための前提である。安全にかかわる個別の判断は、管理者や関係機関に確かめるのがよい。

6. 管理・保存・責任——公園を「守り続ける」仕組み

都市公園法の条文の中で、利用者の目に最も触れにくいのが、公園を守り続けるための規定群である。誰が管理するのか（管理者）、公園をやめてよいのか（保存）、公園の記録はどう残すのか（台帳）、施設をどう保つのか（維持修繕）、事故が起きたら誰が責任を負うのか（賠償責任）。これらは派手ではないが、公園が長期にわたって公園であり続けることを保証する条文であり、第3節から第5節までの「置く」「使う」の規律を下から支えている。本節ではこの五つを順に見る。

6.1 管理者と管理の委託

都市公園の管理は、原則としてこれを設置した者が行う（第2条の3）。市が設置した都市公園の公園管理者は市であり、設置管理許可や占用の許可、監督処分などの権限はこの公園管理者に属する。他方、地方自治法の指定管理者制度により、公の施設としての公園の管理を民間事業者や団体に行わせることができる。ここで注意したいのは、指定管理者が置かれても、都市公園法上の公園管理者の地位そのものは自治体に残ると解されていることである。占用や設置管理の許可のように第三者の権利義務にかかわる行政処分は公園管理者である自治体が行い、指定管理者は日常の維持管理や施設の使用の受付などを担う。運営体制の詳細は行政学の論文に譲るが、法的な責任の帰属という点では、最終的な公園管理者は自治体であるという原則を確認しておきたい。

6.2 保存——みだりに廃止してはならない

都市公園法で最も「守る」性格が強い規定が、都市公園の保存を定める第16条である。公園管理者は、法律の定める場合のほか、みだりに都市公園の区域の全部または一部について都市公園を廃止してはならない。廃止が認められるのは、その区域内で都市計画法により公園・緑地以外の施設に係る都市計画事業が施行される場合その他公益上特別の必要がある場合、廃止される都市公園に代わるべき都市公園が設置される場合、そして借地により設置された都市公園で貸借契約の終了などにより権原（土地を使う法的な根拠）が消滅した場合に限られる。公園が住宅地や商業地に容易に転用されないのは、この条文があるからである。

この規定は、公園を一度設置すれば原則として維持し続けるという公物法の考え方を、条文として明確にしたものである。同時に、代替公園の設置を条件とする廃止や、借地公園の権原消滅による廃止を認めていることは、法が現実の土地事情と折り合いをつけていることも示す。人口減少や財政の制約の中で公園の再編が語られる今日、第16条は「減らせない」規定として自治体の手を縛る側面と、「代わりを用意すれば再配置できる」規定として計画的な再編を許す側面の両方をもつ。どちらの側面を強調するかは、財政学や都市計画学の論点と深くかかわる。

6.3 台帳と情報——公園はどこに記録されているか

第17条は、公園管理者に都市公園台帳の作成と保管を義務づけ、閲覧を求められたときはこれを拒めないと定める。台帳には公園の名称、位置、区域、面積、公園施設などが記録される。地味な規定であるが、公園の「量」を国や自治体が把握し、住民一人当たり面積のような指標を計算できるのは、この台帳があるからである。近年、多くの自治体が都市公園の一覧をオープンデータとして公開しているが、これは台帳という記録の仕組みの延長線上にある情報公開の実践と見ることができる。当サイトATAWI PARKが磐田市のオープンデータ「都市公園一覧」を出発点に100園のデータベースを組み立てたことも、台帳に始まる公園情報の流れの末端に位置する営みである。

6.4 維持修繕——2017年改正で明文化された点検

都市公園法は制定当初、公園施設の点検や修繕の頻度を具体的に定めていなかった。2017年改正では、都市公園の維持修繕に関する技術的基準を政令で定めることとされ、施行令と施行規則により、公園施設を良好な状態に保つよう維持修繕を行うこと、遊戯施設などについては定期的な点検（1年に1回以上を基本とする頻度）を行うこと、点検や修繕の記録を保存することなどが明文化されたとされる。国土交通省の「都市公園における遊具の安全確保に関する指針」（改訂第3版、2024年）は、この法令上の維持修繕の枠組みを具体化する技術指針であり、点検の種類や頻度、対象年齢の表示、事故情報の収集などについて考え方を示している。指針は法律ではないが、管理者が管理責任を果たしたかを判断するうえで参照される文書である。

6.5 責任——国家賠償法第2条の枠組み

公園で事故が起きたとき、法的責任の枠組みとなるのは国家賠償法第2条である。同条は、道路、河川その他の公の営造物の設置または管理に瑕疵（かし。通常有すべき安全性を欠いていること）があったために他人に損害を生じたときは、国または公共団体がこれを賠償する責めに任ずると定める。公園も公の営造物であり、遊具や施設の設置管理に瑕疵があれば自治体が賠償責任を負いうる。この責任は管理者の過失を要件としない点に特徴があるが、他方で「事故が起きた以上ただちに瑕疵がある」わけでもなく、その施設が通常有すべき安全性を備えていたか、利用の態様が通常予測できるものであったかなどを個別に判断する。判例の詳細には立ち入らないが、遊具の点検と記録の明文化（6.4）は、この責任判断の前提となる管理の水準を法令の側から示したものと理解できる。安全にかかわる個別の判断や事故後の対応は、管理者や医療機関、関係機関に確かめてほしい。

7. 2017年改正の意味——Park-PFI・協議会・保育所占用

2017年（平成29年）の都市緑地法等の一部を改正する法律による都市公園法の改正は、1956年の制定以来の大きな転換点と評されることが多い。背景には、国土交通省の「新たな時代の都市マネジメントに対応した都市公園等のあり方検討会」が2016年にまとめた最終報告書がある。報告書は、人口減少と財政の制約、公園施設の老朽化の中で、都市公園の整備が量の確保から既にある公園（ストック）をどう活かすかという段階に移ったとし、民間との連携によって公園の魅力と質を高める方向を示した。改正はこれを受け、三つの柱を都市公園法に加えた。公募設置管理制度（通称Park-PFI）、協議会、そして保育所等の占用特例である。本節ではそれぞれの仕組みを述べたうえで、想定される反論に応答し、改正の法的な意味を考える。

7.1 公募設置管理制度（Park-PFI）の仕組み

Park-PFIは、第4節で述べた設置管理許可の枠組みを土台に、公募と特例を組み合わせた制度である。公園管理者はまず、どの公園のどの区域で、どのような施設を募るかを示す公募設置等指針を定めて公表する。民間事業者はこれに応じて公募設置等計画を提出し、公園管理者は最も適切と認める計画を認定する。認定を受けた事業者は、飲食店や売店などの収益施設（公募対象公園施設）を設置し運営するとともに、その収益を用いて園路や広場など公園の一部（特定公園施設）を整備し、公園管理者に引き渡す。事業者にとっての利点は、設置管理許可の期間が通常の10年から最長20年に延び、建ぺい率の上乗せ（参酌基準として10パーセント）が認められ、自転車駐車場や看板・広告塔などの利便増進施設を占用の対象として置けることである。なお、名称にPFIとあるが、民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律（PFI法）にもとづく事業とは別の制度であり、通称にとどまる。

この仕組みの法的な核心は、民間の収益活動を公園の効用の増進に結びつける「還元」の回路を制度化した点にある。設置管理許可はもともと存在したが、Park-PFIは公募という競争手続を通じて事業者を選び、公園の整備への還元を計画の要件に組み込み、その見返りとして期間と建ぺい率の特例を与える。管理者から見れば、財政負担を抑えつつ公園を更新できる可能性があり、事業者から見れば長期の事業計画が立てられる。他方で、こうした特例が意味をもつのは、飲食店などの収益が見込める規模と立地の公園に限られるという点も見落としてはならない。

7.2 協議会と保育所等の占用特例

第二の柱である協議会は、公園管理者が都市公園の利用者の利便の向上に必要な協議を行うために組織することができるものである（第17条の2）。構成員として想定されるのは、公園管理者のほか、関係行政機関、学識経験者、観光や商工の関係団体、公園の利用者や住民などであり、協議が調った事項について構成員はその結果を尊重しなければならない。これまで公園の運営は管理者の一方的な決定と、住民からの個別の要望という形をとりがちであったが、協議会は関係者が同じ場で公園の使い方を話し合うための法的な受け皿である。第5節で述べた行為制限の運用（たとえば利用の調整）を地域の合意で見直す場としても機能しうる。

第三の柱は、保育所その他の社会福祉施設を占用の対象として認める特例である。2015年に国家戦略特別区域法の改正で特区に限って認められた仕組みが、2017年改正で一般化され、都市公園法第7条と施行令に位置づけられた。第5節で述べたとおり、占用は限定列挙された工作物などについて、公園の利用に著しい支障を及ぼさず必要やむを得ない場合に限って認められる。保育所等の占用もこの要件の下にあり、公園全体を保育所にすることを認めるものではない。待機児童という社会課題への対応として都市の空地を活かす一方、公園の本来の効用を損なわないという線を占用の枠組みの中で引いた、というのがこの特例の構造である。

7.3 想定される反論と応答

第一の反論は、公園の商業化への懸念である。飲食店や広告塔が公園に増えれば、誰もが無料で使える空地という公園の性格が失われるのではないか。これに対して法は、いくつかの歯止めを置いている。建ぺい率の上乗せには上限があり、公募対象公園施設は公園施設の範囲内でなければならず、認定は公募設置等指針に照らして行われ、期間は最長20年で無期限ではない。そして何より、公園管理者としての自治体の公物管理権は事業者に移転しない。商業化の懸念は制度の運用の問題として残るが、法の構造としては、公園を公園のまま保つ第4節・第6節の規律の上に特例が乗っている。

第二の反論は、この改正が大規模な公園にしか関係がなく、住宅地の小さな公園には何ももたらさないのではないかというものである。この指摘は相当程度正しい。Park-PFIが機能するのは収益が見込める公園に限られ、面積0.25ヘクタール前後の街区公園で飲食店の公募が成り立つ場面は多くないと考えられる。しかし三本柱のうち協議会は規模を問わない仕組みであり、小さな公園の使い方を住民と管理者が話し合う場としてこそ意味をもちうる。街区公園にとって重要なのは特例よりも、条例による行為制限の運用と、点検・維持修繕の仕組みであり、改正はこの後者（維持修繕基準の明文化）も含んでいた。

第三の反論は、保育所等の占用が公園の面積を実質的に減らすのではないかというものである。占用は限定的で期間付きであるという法の構造に加えて、保育所の子どもたちが公園を日常的に使うことは公園の効用の増進とも見うるという反論が可能である。ただし、この評価は個々の公園の広さと利用の実態に依存し、一般論では決着しない。総じて2017年改正は、都市公園法の「保つ」性格を維持したまま「活かす」性格を積み増したものであり、第1条の「健全な発達」という語の読み方を、量の確保から質の向上へと動かしたものと位置づけることができる。

8. 磐田市の公園への示唆——種別内訳を法の分類として読む

本節では、前節までに整理した都市公園法の構造を、磐田市の公園に照らして読む。用いる事実は、磐田市のオープンデータ「都市公園一覧」（94行）と市の施設ガイドをもとに当サイトATAWI PARKが整理した100園の情報に限る。各園がどの条例上の扱いを受け、どのような占用や設置管理許可がなされているかは当サイトはまだ突合しておらず、現地踏査も始まっていない。したがって以下は、法の一般的な構造をこの公園群に当てはめれば何が見えるかという読み方の提示であり、確認はこれからの課題である。管理課は市の都市整備課（電話 0538-37-4806）である。

8.1 100園の種別内訳と施行令の標準

磐田市の100園の種別内訳は、街区公園51園、近隣公園14園、都市緑地10園、地区公園4園、総合公園3園、運動公園3園、風致公園3園、広場公園2園、緑道2園、墓園1園、歴史公園1園、そして法対象外・その他6園である。この内訳は、第3節で述べた国土交通省の分類にほぼそのまま対応している。住区基幹公園（街区・近隣・地区）が69園と全体の約7割を占め、都市基幹公園（総合・運動）が6園、特殊公園（風致・歴史・墓園）が5園、緩衝緑地等（都市緑地・緑道・広場公園）が14園である。種別の分布だけを見れば、身近な住区基幹公園を厚く配置し、都市全体のための基幹公園と特殊公園を少数置くという、施行令の配置基準が想定する構成に沿っている。

面積を標準と照らすと、法の分類が「目安」であることがよく分かる。街区公園の標準0.25ヘクタールは2,500平方メートルであるが、磐田市の街区公園には京見塚公園（10,231平方メートル）や上野公園（6,986平方メートル）のように標準を大きく上回る園がある一方、只来下公園（458平方メートル）、久保公園（556平方メートル）、めがねばし公園（690平方メートル）、見付本通広場公園（372平方メートル）のように標準の数分の一の園も少なくない。地区公園4園はいずれも標準の4ヘクタールを満たしているが、総合公園3園のうち福田公園（49,620平方メートル）は国の目安である10ヘクタールを下回り、運動公園3園はいずれも15ヘクタールに届かない。第3節で述べたとおり、これは違法を意味しない。標準は参酌基準であり、種別はその公園に期待される役割の計画上の呼び名だからである。むしろ、同じ「街区公園」の名の下に372平方メートルから10,231平方メートルまでの園が並ぶという事実は、種別で公園の性格を判断することの限界を示している。

8.2 「法対象外」の6園と、名前と種別のずれ

100園のうち6園は、市の施設ガイドには掲載されているが、オープンデータの都市公園一覧には含まれない「法対象外・その他」である。クリーンセンター公園（南部）、浜部農村公園（南部）、はまぼう公園（福田）、獅子ヶ鼻公園（豊岡）、新平山工業団地1号公園（豊岡）、天竜川ラブリバー公園（豊岡）がそれにあたり、面積はいずれも不明である。第3節で述べた定義に照らせば、これらは都市公園法上の都市公園として公告されていない可能性が高く、公園という名で市民に開かれていても、都市公園法の建ぺい率や占用、保存の規律は直接には及ばない場所と考えられる。ただし、この推定が正しいか、またそれぞれがどのような法的根拠（別の条例や要綱、施設の付属地としての管理など）で設けられているかは、当サイトが今後、市の資料で確かめるべき事項である。

逆に、名前と種別のずれにも注意したい。豊田海老塚農村公園（3,887平方メートル）や豊田森本農村公園（2,914平方メートル）は名前に「農村公園」を含むが、オープンデータ上の種別は街区公園であり、豊田富里農村公園（13,382平方メートル）は近隣公園である。他方で浜部農村公園は法対象外である。同じ「農村公園」の名でも、都市公園として設置の公告がなされたものは都市公園法の下に入り、そうでないものは入らない。第3節で述べたとおり、都市公園であるかどうかを決めるのは名前ではなく設置の法的手続である。この点は、当サイトの一覧を「法の分類」として読むときの基本的な注意である。

8.3 市の施設ガイドの記載を法の層に置き直す

市の施設ガイドに個別ページのある77園の記載を、本稿の枠組みで読み直すこともできる。たとえば今之浦公園（近隣公園、13,675平方メートル）のページには「駐車場以外の場所への駐車はご遠慮ください」とあり、また噴水の運転期間の告知がある。前者は第5節で述べた管理者による利用の調整にあたり、後者は修景施設としての公園施設の管理にあたる。豊田香りの公園（近隣公園、10,200平方メートル）のカスケードの稼働期間と時間帯の記載も同様である。竜洋海洋公園（総合公園、221,722平方メートル）のページには体育館、プール、野球場、テニスコートに加え、入浴施設、休憩施設、地場産品直売所、バーベキューテラスを備えるレストハウスの記載があり、これらは便益施設や運動施設として公園施設の類型に収まる。こうした施設が市の直営か、第4節の設置管理許可や指定管理者によるものかは、当サイトが今後確かめる。

安久路公園（地区公園、32,001平方メートル）の施設ガイドには、複合遊具にインクルーシブエリアがあり、ブランコにインクルーシブアイテムがあると記されている。法の観点からは、これらは遊戯施設という公園施設の中での設計の選択であり、都市公園法が直接に義務づけるものではないが、第1条の「公共の福祉の増進」を具体化する管理者の判断の例と読める。街区公園51園については、施設ガイドの記載の多くがブランコ、滑り台、砂場、トイレといった公園施設の列挙であり、これは第4節で述べた公園施設の類型が、身近な公園の実際の姿と重なっていることを示している。個々の園の行為制限の掲示がどのようなものかは、9地区（見付21園、豊田28園、中泉14園、御厨13園、竜洋13園、福田4園、豊岡3園、南部2園、向陽2園）の踏査を通じて記録していく予定である。

9. 結論と今後の課題

本稿は、都市公園法の構造を行政法の基礎概念によって読み解いた。得られた結論は三つにまとめられる。第一に、都市公園法は公物管理法の一つであり、その条文は、都市公園の設置（公告）と廃止の制限、管理者の定め、公園施設の範囲と建ぺい率、公園管理者以外の者による設置管理の許可、占用の許可、台帳と維持修繕、そして条例への委任という公物法の骨格に沿って並んでいる。公園に入って遊ぶことは自由使用であり、施設を置くことや占用することは特別の地位の付与であるという区別が、この法律の全体を貫いている。

第二に、公園で「何ができ、何ができないか」は、法律・施行令・条例・管理者の運用という強さの異なる複数の層で決まっている。占用の可否は法律に、禁止行為や許可を要する行為は条例に、ボール遊びの可否のような日常の利用調整は多くの場合管理者の運用と地域の合意に根拠をもつ。この層を見分けることは、守るべき明文のルールと、話し合いで見直しうる運用とを区別するために不可欠であり、子育て世代が公園の看板を読み、地域や管理者と対話するうえでの実践的な意味をもつ。

第三に、2017年改正は、公募設置管理制度、協議会、保育所等の占用特例、維持修繕基準の明文化を通じて、都市公園法の「保つ」性格の上に「活かす」性格を積み増した。ただし公募設置管理制度が意味をもつのは収益の見込める規模と立地の公園に限られ、磐田市の100園の半数を占める街区公園にとって重要なのは、特例よりも条例の行為制限の運用、協議会のような話し合いの回路、そして点検と維持修繕の仕組みである。第8節でみたとおり、磐田市の種別内訳は国の分類にほぼ沿っているが、同じ種別の中に面積の大きな幅があり、種別は「目安」として読むべきことが確認された。

9.1 今後の課題

本稿には限界と課題が残る。第一に、本稿は法律と施行令の一般的な構造を扱い、磐田市の都市公園条例の具体的な条文には立ち入らなかった。禁止行為や許可を要する行為の実際の定め、設置基準として条例に取り込まれた数値、行為制限の運用の実態は、市の例規集や施設ガイドの記載と照合して確かめる必要がある。第二に、100園のうち法対象外の6園がどのような法的根拠で設けられているか、また各園に設置管理許可や占用、指定管理者がどのように置かれているかは未確認である。第三に、当サイトの現地踏査はこれからであり、各園の掲示や施設の実態を記録して、本稿の枠組みが現場をどこまで説明できるかを検証する必要がある。

第四に、本稿は判例の詳細に立ち入らなかった。公園の遊具事故や占用をめぐる裁判例は、国家賠償法第2条の瑕疵の判断や占用許可の裁量の範囲について具体的な基準を示しており、これらを整理することは法学の側からの次の課題である。第五に、2017年改正後の運用、とりわけ協議会が小規模な公園でどのように機能しうるかは、政治学（住民参加）や行政学（運営の担い手）の論文と接続して検討すべきテーマである。都市公園法は、公園を公園のまま保ちながら、その使い方を時代に応じて開いてきた法律である。その条文の層を分けて読むという本稿の作業が、磐田市の公園を歩き、記録し、話し合うための共通の言葉となることを期待して、稿を閉じる。