公園の維持管理費と自治体財政——ストック更新期の費用構造と優先順位

1. はじめに——問題の所在

公園は「造ること」で語られてきた。新しい公園ができれば式典があり、遊具が入れば写真が撮られる。しかし公園の一生のうち、造る期間はごく短い。残りの数十年は、草を刈り、遊具を点検し、塗り直し、壊れた部品を替え、いつか撤去または更新するという、地味で終わりのない仕事の連続である。この長い期間に必要な費用が維持管理費であり、本稿はこの費用を自治体財政の側から考える。

問題の所在は次の点にある。日本の都市公園の多くは、都市公園法（1956年）の制定後、とりわけ高度成長期から1990年代にかけて整備された。都市公園等整備緊急措置法（1972年）に基づく五箇年計画が繰り返され、公園の数と面積は着実に増えた。ところがその結果として、同じ時期に造られた遊具・トイレ・園路・照明・ベンチが、同じ時期にまとめて老朽化する。これを財政学ではストック（既に存在する施設群）の更新期と呼ぶ。新設の時代には「今年いくら造るか」というフロー（流れ）の話が中心だったが、更新期には「持っているものをどう守り、どこまで持ち続けるか」というストックの話が中心になる。

更新期の難しさは、費用が目立たないところにある。新設には国の交付金が付き、起債（借金）もできる。だが日常の点検や修繕は、原則として自治体の一般財源（使い道が決まっていない自前の収入）でまかなわれる。造るときは支援があり、守るときは自前という構造は、どの自治体にも共通する。さらに維持管理は人手に頼る部分が大きく、賃金水準が上がれば費用も上がる。一方で、遊具を撤去して更新しないという選択は、当面の支出を抑える代わりに、公園の役割を静かに縮小させる。ここに、費用と便益、現在世代と将来世代、量と質をめぐる財政の問いが集まっている。

なぜ財政学の視点が必要なのか。公園の維持管理は、造園や土木、安全工学の問題として語られることが多い。しかし「どの遊具を直し、どの遊具を撤去し、どの公園にトイレを残すか」という判断は、最終的には限られた予算の配分の問題であり、配分は税を負担する住民の選好と、便益を受ける人の範囲と、将来世代への負担の残し方によって決まる。これらを扱う学問が財政学である。子育て世代が「近所の公園の遊具が減った」と感じるとき、その背後には技術的な劣化だけでなく、財源の性格と優先順位づけの論理がある。それを言葉にすることが、住民が行政と対等に話すための第一歩になる。

1.1 本稿の問い

本稿の問いは三つである。第一に、公園の維持管理費はどのような費用から構成され、なぜ財政上「見えにくい」のか。第二に、予防保全（壊れる前に手を打つ）と事後保全（壊れてから直す）は財政的にどう違い、なぜ望ましいとされる予防保全が選ばれにくいのか。第三に、「量から質へ」という近年の公園政策の標語は、財政の言葉に翻訳するとどのような支出配分の変更を意味するのか。これらの問いに答えることで、住民・行政・地域関係者が同じ言葉で公園の維持管理を語れるようにすることが本稿の目的である。

1.2 方法と資料の限界

方法は文献整理と概念分析である。財政学の古典（マスグレイブ、サミュエルソン、ティブー、ボーモル、ワグナー、オーツ）と、国の制度資料（都市公園法、公園施設長寿命化計画策定指針、インフラ長寿命化基本計画、公共施設等総合管理計画、遊具の安全確保に関する指針）を主な材料とする。数値は、法令や国の指針に明記されているものに限って用い、個別自治体の予算額や更新費用の推計は行わない。全国的な統計値や個別研究の数値も、出所に確信のないものは書かない。したがって本稿は「いくらかかるか」を答える論文ではなく、「何にいくらかかる構造になっているか、どの順に考えるべきか」を整理する論文である。

事例として参照するのは、静岡県磐田市の公園である。当サイト（ATAWI PARK）は磐田市の公園100園を収録するデータベースであり、市のオープンデータ「都市公園一覧」と市の施設ガイドを主な情報源としている。現地踏査はこれからであり、園ごとの遊具の状態や修繕の履歴は把握していない。第8節で述べる示唆は、種別・面積・地区・園数といった公開情報から導けるものに限る。

1.3 本稿の構成

第2節で財政学の古典と主要概念を整理し、第3節で公園ストックが形成された歴史をフローからストックへという視点で描く。第4節でライフサイクルコストと予防保全・事後保全の費用構造を分解し、第5節で長寿命化計画と公共施設等総合管理計画という国の制度枠組みを年表として整理する。第6節で財源の選択肢を比較し、第7節で優先順位づけの理論と「量から質へ」の財政的意味、および想定される反論への応答を述べる。第8節で磐田市への示唆を示し、第9節で結論と今後の課題をまとめる。

2. 先行研究と概念の整理

財政学は、政府がなぜ支出し、何に支出し、その費用を誰がどう負担するかを扱う学問である。公園に直接言及した古典は多くないが、公園を「政府が供給する財」として見れば、古典の概念はそのまま当てはまる。本節では四つの概念群を整理する。すなわち、公共財と財政三機能、地方財政の理論、経費膨張とコスト病、そして資本的支出と経常的支出の区別である。

2.1 公共財と財政三機能

サミュエルソン（1954）は、ある人が消費しても他の人の消費量が減らず（非競合性）、料金を払わない人を排除しにくい（非排除性）財を公共財と呼び、市場では過少にしか供給されないことを示した。公園は典型例として挙げられることが多い。誰かがベンチに座っても他の人が散歩できなくなるわけではなく、塀のない公園で入園料を取ることは現実的でない。だからこそ税で造り、税で守る。ただし公園は「純粋な」公共財ではない。混雑すれば競合が生じ、駐車場やスポーツ施設のように料金を取れる部分もある。この「部分的に料金化できる」性質は、第6節で述べる財源論に関わる。

マスグレイブ（1959）は財政の役割を、資源配分・所得再分配・経済安定化の三機能に整理した。公園はまず資源配分機能（市場が供給しない財を政府が供給する）に属するが、再分配の側面も持つ。庭のない住宅に住む家庭や、車を持たない高齢者にとって、歩いて行ける公園は「無料の庭」であり、公園の供給は実質的な所得移転として働く。またマスグレイブは、社会が「これは望ましい」と判断して個人の選好とは別に供給する財を価値財（メリット財）と呼んだ。子どもの外遊びの場としての公園には、この価値財の性格もある。

2.2 地方財政の理論——誰が供給を決めるか

公園の多くは市町村が設置し管理する。地方政府が供給する財の理論として、ティブー（1956）の「足による投票」がある。住民は自分の好む公共サービスと税負担の組合せを持つ自治体を選んで移り住むため、地方政府間の競争が住民の選好を反映させるという考えである。現実には移住には費用がかかり、この理論をそのまま当てはめることはできないが、「公園の水準は住民の選好で決まってよい」という視点を与える。オーツ（1972）は、便益の及ぶ範囲と供給を決める政府の範囲を一致させるべきだという分権化定理を示した。街区公園の便益は徒歩圏に閉じるから市町村が決め、広域の総合公園や国営公園は上位の政府が関わる、という役割分担の理屈である。

2.3 経費膨張とコスト病

ワグナー（1883）は、経済が発展するにつれて公共支出が国民経済に占める割合は増える傾向があるという経費膨張の法則を述べた。都市化が進むほど、道路・上下水道・公園のような都市施設への需要が増えるという説明は、日本の高度成長期の公園整備にもよく当てはまる。より本稿に関わるのが、ボーモル（1967）のコスト病である。製造業のように機械化で生産性が上がる部門と、演奏や教育・介護のように人手そのものがサービスである部門があり、後者は生産性が上がりにくいのに賃金は経済全体に合わせて上がるため、相対的に費用が高くなる。公園の草刈り・清掃・巡回点検・遊具の目視点検は後者に近い。機械化できる部分はあるが、「人が見て、触って、確かめる」工程は残る。維持管理費が年々重く感じられる背景には、この構造がある。

2.4 資本的支出と経常的支出、フローとストック

財政学と地方財政の実務では、支出を性質で分けて考える。公園を新しく造る、遊具を丸ごと更新するといった支出は資本的支出（投資的経費）で、地方財政の決算統計では普通建設事業費に分類される。一方、草刈り・清掃・小さな修繕・点検委託は経常的支出で、維持補修費や委託料などの経費、人件費に分類される。この区別が重要なのは、財源の付き方が違うからである。資本的支出には国の交付金や地方債（借入）を充てられることが多いが、経常的支出は基本的に一般財源でまかなう。

もう一つの区別がフローとストックである。フローは一定期間の流れ（今年度の支出額）、ストックはある時点の残高（現在ある公園の施設群とその状態）を指す。国土交通省は社会資本の効果を、工事による需要創出という「フロー効果」と、完成した施設が長く生み出す便益という「ストック効果」に分けて説明している。更新期の財政論は、ストックの状態を把握し、フロー（毎年の支出）をどう配分すればストックの価値を保てるか、という問いに言い換えられる。以下の各節はこの二つの区別を軸に進める。

2.5 財政錯覚——見えない費用は軽く扱われる

最後に、維持管理費が軽視されやすい理由を説明する概念として財政錯覚を挙げておく。イタリアの財政学者プヴィアーニ（1903）が提起し、ブキャナン（1967）が公共選択論の文脈で展開したこの概念は、納税者や意思決定者が公共支出の費用や便益を正しく認識できず、見えやすいものを重く、見えにくいものを軽く扱う傾向を指す。新設の工事費は式典とともに目に見えるが、造ったあと数十年にわたる維持管理費は毎年の予算に分散して埋もれ、遊具の価値の目減りは現金主義の帳簿に現れない。維持管理費が「見えにくい」ことは単なる技術上の問題ではなく、意思決定を新設寄り・事後保全寄りに傾ける財政学上の要因である。第5節で述べる会計制度の変化は、この錯覚を小さくする試みとして読むことができる。

3. 公園ストックの形成史——フローの時代からストックの時代へ

維持管理費の問題を理解するには、いま存在する公園ストックがどのように形成されたかを知る必要がある。ストックの年齢構成は、そのまま将来の更新費用の山の形を決めるからである。本節では、日本の都市公園整備の歴史を財政の視点から三つの時代に分けて描く。制度の年号は法令に基づくものに限り、整備量の統計値には立ち入らない。

3.1 制度の骨格ができた時代（1956年〜）

都市公園法は1956年（昭和31年）に制定された。それ以前にも公園は存在したが、この法律によって、都市公園の設置主体（地方公共団体および国）、公園施設の範囲、管理の原則、区域廃止の制限などが定められ、公園は「地方公共団体が設置し管理する営造物」として財政上の位置づけを得た。同法施行令は、住民一人当たりの都市公園面積の標準（市町村の区域内で10㎡以上、市街地で5㎡以上）や、種別ごとの標準規模と誘致距離（街区公園0.25ha・250m、近隣公園2ha・500m、地区公園4ha・1kmなど）を示した。これらは「量」の目標である。一人当たり面積という指標は、公園を「まだ足りないもの」として捉え、整備を促す仕組みとして働いた。

3.2 量を積み上げた時代（1972年〜1990年代）

1972年（昭和47年）に都市公園等整備緊急措置法が制定され、国は都市公園等整備五箇年計画を策定して計画的に整備を進めた。五箇年計画は改定を重ねながら2000年代初頭まで続き、その後は社会資本整備重点計画（2003年の社会資本整備重点計画法による）に統合された。この時代の財政の特徴は、国庫補助を伴う資本的支出の積み上げである。補助事業として公園を造れば、用地費や工事費の一部が国から入り、残りに地方債を充てられる。自治体にとって新設は財政的に「やりやすい」事業であり、実際、住宅団地の造成や区画整理に伴って街区公園が数多く生まれた。

もう一つ、街区公園の数を増やした仕組みが開発に伴う公園設置である。都市計画法の開発許可制度では、一定規模以上の宅地開発において公園・緑地・広場などの公共空地を設けることが求められ、完成した公共施設は原則として市町村に帰属する。開発者が造り、市が引き継ぐこの仕組みは、市にとって初期投資なしで公園ストックが増えることを意味する。だが引き継いだ瞬間から、除草・点検・遊具更新という維持管理費は市の負担になる。団地や区画整理地に小規模な公園が点在する風景は、この制度の産物であると同時に、市が「造っていないのに守っている」ストックの一群でもある。

ここで注意すべきは、補助と起債が付くのは造る費用であって、造ったあとの維持管理費ではないという点である。補助を受けて造った公園は、以後数十年にわたって一般財源で守らなければならない。財政学ではこれを、投資が将来の経常支出を拘束するという意味で「経常費の固定化」と呼ぶことがある。量を積み上げた時代には、この将来負担が予算書のどこにも「見えない」まま蓄積していった。現金主義の単年度予算では、今年造った遊具が20年後にいくらの更新費用を要するかは、どの費目にも計上されないからである。

3.3 ストックと向き合う時代（2000年代〜）

2000年代に入ると状況が変わる。第一に、地方財政の制約が強まった。地方自治法の2003年改正で指定管理者制度が導入され、公の施設の管理を民間事業者に委ねる道が開かれたのも、公共サービスの効率化を求める流れの一部である。第二に、施設の老朽化が社会問題として認識された。2012年12月の中央自動車道笹子トンネル天井板落下事故は、公園とは分野が異なるものの、高度成長期に造られた社会資本が一斉に更新期を迎えているという認識を国全体に広げた。翌2013年に政府はインフラ長寿命化基本計画を決定し、道路・橋・下水道・公園などあらゆる分野で長寿命化計画を作る方針を示した。

公園分野ではこれに先立ち、国土交通省が2012年に公園施設長寿命化計画策定指針（案）を示し、遊具をはじめとする公園施設の健全度を調べ、予防保全型の管理へ移行することを自治体に促した。さらに2016年、国土交通省の検討会（新たな時代の都市マネジメントに対応した都市公園等のあり方検討会）は最終報告書で、都市公園が量的には一定の水準に達したことを踏まえ、ストックの効果を高め、民間との連携を進め、公園をより柔軟に使いこなす方向を打ち出した。翌2017年の都市公園法改正で公募設置管理制度（いわゆるPark-PFI）が創設されたのは、この延長線上にある。「量から質へ」という標語は、こうした制度の流れの中で語られるようになった。

以上を財政の言葉でまとめれば、次のようになる。第一の時代に「量の目標」が置かれ、第二の時代に補助と起債で「フロー（新設支出）」が積み上げられ、第三の時代に、その結果として蓄積した「ストック」の維持・更新が主題になった。ストックの時代の課題は、造ることをやめることではなく、造ったものを何年持たせ、いつ更新し、何を手放すかを、財源の見通しとともに決めることである。次節では、その判断の材料となる費用構造を分解する。

4. 費用構造の分解——ライフサイクルコストと予防保全・事後保全

公園にいくらかかるかを考えるとき、多くの人が思い浮かべるのは工事費である。しかし財政学の視点では、施設の一生にかかる費用の総和で考えなければ、正しい比較はできない。この総和がライフサイクルコスト（LCC）である。本節ではまず公園のLCCを段階別・費目別に分解し、次に更新期の中心論点である予防保全と事後保全の違いを整理し、最後に「撤去」という選択肢を費用の観点から位置づける。

4.1 ライフサイクルコストの内訳

公園施設のLCCは、大きく五つの段階に分けられる。企画・設計、建設（初期投資）、運営・維持管理、更新（同等の施設への取替え）、そして撤去・処分である。このうち予算書で目立つのは建設と更新であるが、期間で見れば運営・維持管理が最も長く、その積算額は決して小さくないとされる。運営・維持管理の中身をさらに分けると、次のようになる。

• 運営費：トイレの水道・照明の電気・噴水や流れの動力といった光熱水費。季節運転される水景施設は、稼働期間の長さがそのまま費用に反映される。
• 清掃・除草・剪定：人手に依存する割合が高く、面積と植栽量に応じて増える。ボーモルのコスト病が最も表れやすい費目である。
• 点検：国土交通省の遊具の安全確保に関する指針は、日常点検・定期点検・精密点検といった段階を示している。点検は職員の巡回か専門業者への委託で行われ、園数が多いほど固定的な費用がかさむ。
• 修繕：部品交換や塗装、舗装の補修など。小さいうちに直すか、壊れてから直すかで単価と頻度が変わる。
• 更新・撤去：耐用年数に達した施設を同等品に取り替える、または撤去して更地に戻す。更新は資本的支出、撤去は原則として経常的支出に近い扱いになる。

この分解から見えることが二つある。第一に、費用は面積に比例する部分（除草・清掃）と、園数に比例する部分（巡回・点検・トイレの管理）に分かれる。小さな公園を多数持つ自治体は、面積の割に園数比例の費用が重くなる。第二に、費用は施設の種類に強く依存する。芝生と樹木だけの緑地と、遊具・トイレ・噴水を備えた公園では、面積が同じでもLCCはまったく違う。したがって「公園の維持管理費」を一括りに論じることはできず、園ごとの施設構成を把握することが出発点になる。

見落とされやすいのが樹木の費用である。遊具やトイレと違って樹木は「更新」の対象として意識されにくいが、植栽から数十年を経た高木は大きくなり、剪定・落葉清掃・枯損木の伐採といった費用が年々増えるとされる。樹木の管理は専門技能を要する人手中心の作業であり、ここでもコスト病の構造が働く。公園ストックの高齢化は、遊具だけでなく樹木にも及んでいる。LCCを考える際には、造られた施設だけでなく、育ってきた植栽も費用の項目として数えなければならない。

4.2 予防保全と事後保全

更新期の管理方式には二つの型がある。事後保全は、施設が壊れたり使えなくなったりしてから対応する方式で、それまでの支出は最小限に抑えられる。予防保全は、定期的な点検で劣化を早期に見つけ、大きな損傷になる前に部材を交換したり補修したりする方式である。国土交通省の長寿命化計画策定指針は、公園施設の管理を事後保全型から予防保全型へ移行させることを基本方針としている。両者の違いを表に整理する。

表の最下段が本稿の核心である。予防保全は長期的に望ましいとされるにもかかわらず、単年度・現金主義の予算では「毎年支出が続く方式」として映り、事後保全は「今年は安く済む方式」として映る。任期のある首長や議会にとって、将来の大きな支出を避けるために今年の支出を増やす判断は、政治的に選びにくい。加えて、予防保全のための修繕費は経常的支出であり、地方債を充てにくい。更新（建て替え）なら起債と交付金の対象になりうるのに、寿命を延ばすための修繕は自前の一般財源から出す。この財源のねじれが、望ましいとされる方式を選びにくくしている。

4.3 撤去という選択肢の費用

老朽化した遊具を更新せず撤去する判断は、財政的には「将来の維持管理費と更新費を、撤去費という一回の支出で打ち切る」ことを意味する。短期には合理的に見えるが、二つの費用が見落とされやすい。第一は失われる便益である。遊具がなくなれば、その公園を目的地として選ぶ家庭は減り、公園のストック効果は下がる。便益は予算書に載らないため、削減の判断では軽く扱われがちである。第二は放置のリスク費用である。国家賠償法第2条は、公の営造物の設置または管理に瑕疵があって損害が生じた場合の賠償責任を定めており、点検や補修を怠った施設で事故が起きれば自治体が責任を問われる。使用禁止のテープを巻いたまま長期間置くことは、費用をゼロにするのではなく、責任と便益喪失という別の費用に置き換えているにすぎない。

したがって、撤去・更新・修繕・現状維持の四つの選択肢は、初期費用だけでなく、将来の維持費、失われる便益、リスク費用を含めたLCCで比較されるべきである。この比較を園ごと・施設ごとに行い、優先順位をつける仕組みが、次節で述べる長寿命化計画である。

5. 制度の枠組み——公園施設長寿命化計画と公共施設等総合管理計画

前節で述べた「LCCで比較し、優先順位をつける」作業は、個々の職員の努力に任せるだけでは続かない。国は2010年代に、これを制度として全自治体に求める枠組みを整えた。本節では、公園に関わる三層の制度——国土交通省の公園施設長寿命化計画、政府全体のインフラ長寿命化基本計画、総務省の公共施設等総合管理計画——を整理し、それらが財政上どのような意味を持つかを述べる。年表を先に示す。

5.1 公園施設長寿命化計画（国土交通省・2012年）

国土交通省の指針（案）は、公園管理者が所管する公園施設について、施設ごとに健全度を調査し、その結果に基づいて予防保全型の管理を行うか、更新するか、撤去するかといった対策と時期を定めた計画を作ることを求めている。健全度は複数の段階に区分され、劣化の進んだ施設から優先的に対策する考え方である。財政上の要点は、この計画に基づいて行う施設の更新等が国の交付金による支援の対象とされることにある。つまり長寿命化計画は、技術的な点検計画であると同時に、更新財源を確保するための前提条件でもある。計画がなければ、老朽化した遊具の更新は自前の財源だけで行うことになる。

5.2 インフラ長寿命化基本計画（2013年）

2013年11月に政府の関係省庁連絡会議が決定したインフラ長寿命化基本計画は、道路・河川・港湾・公園・学校など、あらゆる社会資本の管理者に対して、分野ごとの行動計画と、施設ごとの個別施設計画を作ることを求めた。公園分野では、前述の公園施設長寿命化計画が個別施設計画に位置づけられる。基本計画は、点検・診断・措置・記録というメンテナンスサイクルを確立し、予防保全への転換によってトータルコストを縮減・平準化するという方針を明記している。財政学の言葉で言えば、これは支出のフローをストックの状態に応じて配分し直す仕組みであり、費用の「見える化」を国が全自治体に求めた出来事である。

5.3 公共施設等総合管理計画（総務省・2014年）

総務省は2014年4月、すべての地方公共団体に公共施設等総合管理計画の策定を要請した。この計画は、公園に限らず、庁舎・学校・公民館・道路・上下水道など自治体が保有する公共施設等の全体を対象に、保有量の現況、老朽化の状況、将来の更新費用の見込み、そして人口や財政の見通しを一体で示し、総量の適正化や長寿命化の方針を定めるものである。ここで公園は、他の施設と同じ土俵で比較される。財政の視点から見れば、これは「公園にいくら使うか」を「学校にいくら、庁舎にいくら」と並べて決める、横断的な優先順位づけの舞台が制度として用意されたことを意味する。公園関係者にとっては、公園の便益を他分野に対して説明する責任が生じたということでもある。

5.4 地方公会計と固定資産台帳

三層の制度を下支えするのが会計の変化である。総務省は2015年1月、統一的な基準による地方公会計の整備を要請し、固定資産台帳の整備と発生主義・複式簿記による財務書類の作成を求めた。従来の現金主義予算では、遊具を造った年に支出が計上されるだけで、その後の価値の目減り（減価償却）は数字に現れなかった。固定資産台帳と減価償却によって、公園施設が「毎年少しずつ価値を失っている」ことが金額として見えるようになる。第3節で述べた「見えない負担」を可視化する仕組みが、ここでようやく整ったといえる。もっとも、台帳の数字は取得原価に基づく帳簿上の値であり、実際の劣化状態や更新費用とは一致しない。台帳（会計）と健全度調査（技術）を突き合わせて初めて、優先順位の議論が可能になる。

以上の制度は、いずれも「造る」ためではなく「守り、選ぶ」ための制度である。ただし制度は枠組みを与えるだけで、財源そのものを増やすわけではない。次節では、公園の維持管理と更新に充てうる財源の種類と、それぞれの性格を検討する。

6. 財源の選択肢——一般財源・補助・地方債・使用料・寄付・ネーミングライツ・公民連携

公園の維持管理と更新に充てられる財源は一種類ではない。財源にはそれぞれ「何に使えるか」「いつ入るか」「誰が負担するか」という性格があり、その組合せが公園の管理方式を左右する。本節では主な財源を七つに分け、財政学の観点から性格を比較する。数値や割合は示さず、制度上の位置づけに絞って述べる。

6.1 一般財源——維持管理の主柱

一般財源とは、地方税や地方交付税のように使途が特定されていない収入である。草刈り・清掃・点検・小修繕といった日常の維持管理費は、原則としてこの一般財源でまかなわれる。地方交付税の算定において、市町村分の基準財政需要額には公園費という費目があり、人口や都市公園の面積などを測定単位として標準的な経費が見積もられるとされる。しかし交付税は使途を縛らない一般財源であるから、算定上「公園費」として見積もられた額がそのまま公園に使われる保証はない。福祉・教育・他のインフラと競合するなかで、目立たない維持管理費は圧縮の対象になりやすい。第5節の総合管理計画は、この競合を明示的に扱う場でもある。

6.2 国庫補助・交付金——造ると更新には付くが、守るには付きにくい

国の交付金（現在は社会資本整備総合交付金が中心）は、公園の新設や、長寿命化計画に基づく施設の更新などを支援対象とする。一方、日常の維持管理費は原則として支援の対象外である。この非対称が、第4節で述べた「予防保全が選ばれにくい」構造の一因である。財政学では、特定の用途にだけ付く補助金を特定補助金と呼び、それが自治体の支出配分を補助対象へ傾ける効果を持つことが知られている。補助が新設と更新にだけ付けば、自治体の判断は「小さく直し続ける」より「壊れるまで待って一気に更新する」方へ傾きやすい。長寿命化計画に基づく更新を支援対象としたことは、この傾きを予防保全側に戻そうとする制度的工夫と読める。

6.3 地方債——世代間の負担分担

地方財政法第5条は、地方債を充てられる経費を原則として建設事業費などに限っている。公園の新設や遊具の更新は建設事業として起債の対象になりうるが、修繕や点検は対象にならない。地方債の理屈は世代間の負担の公平にある。数十年使う施設の費用を建設年度の住民だけが負担するのは不公平だから、借入によって将来の利用者にも負担を分けるという考えである。この理屈は更新にも当てはまる。老朽化した遊具を新しくすれば、その便益は次の20年の子どもたちに及ぶ。ただし、借入は将来の元利償還という経常的支出を生み、一般財源をさらに拘束する。起債は財源を「創る」のではなく「時間の上で動かす」手段であることを忘れてはならない。

6.4 使用料・占用料——料金化できる部分

第2節で述べたとおり、公園は純粋な公共財ではなく、料金を取れる部分がある。都市公園法は、有料の公園施設や、売店・電柱などの占用に対する使用料・占用料の徴収を認めている。運動施設や有料駐車場、プールなどは受益者負担の考え方で料金を取り、その収入を維持管理に充てることができる。ただし街区公園のような小規模な公園では、料金化できる施設はほとんどなく、料金徴収の手間の方が大きい。使用料は大規模公園と小規模公園の財政構造の違いを生む要因である。

6.5 寄付・ふるさと納税・ネーミングライツ

寄付は古くからある財源で、2008年に創設されたふるさと納税、2016年の企業版ふるさと納税によって、使途を公園に指定した寄付を集めやすくなった。ネーミングライツ（命名権）は、施設の名称に企業名などを付ける権利を一定期間与え、対価を得る仕組みで、体育館やスタジアムのような集客施設で用いられることが多い。財政学の視点から見た両者の共通点は、安定性が低いことである。寄付は年ごとに変動し、命名権は契約期間が終われば途切れる。数十年にわたる維持管理費の柱にはなりにくく、遊具更新のような一回性の資本的支出や、上乗せ的な質の向上に向いた財源と位置づけるのが妥当である。

6.6 公民連携——指定管理者制度と公募設置管理制度

2003年の地方自治法改正で導入された指定管理者制度は、公の施設の管理を民間事業者や団体に行わせる仕組みで、公園でも広く用いられている。2017年の都市公園法改正で創設された公募設置管理制度（Park-PFI）は、飲食店などの収益施設を設置する民間事業者を公募し、その収益の一部を公園の整備や管理に還元させる仕組みで、設置管理許可の期間を通常より長く認める特例などが設けられた。これらは民間の資金と工夫を公園に取り込む手段であるが、収益が見込める立地の大規模公園に向いた制度であり、街区公園の維持管理費を肩代わりするものではない。

6.7 住民の労力——見えない財源

最後に、金銭ではない財源として住民の労力がある。多くの自治体で、地域の団体が公園の清掃や除草を担う公園愛護会やアダプト制度（区間を「養子」のように引き受けて手入れする仕組み）が設けられている。財政学の言葉では、これは現物による負担であり、市が支払うべき経常的支出を住民が肩代わりしていると見ることができる。持続性は地域の担い手の年齢構成に左右されるため、労力提供を前提に維持管理費を組むことには限界がある。財源の全体像は、一般財源を主柱に、更新には交付金と地方債、料金化できる施設には使用料、上乗せには寄付・命名権・公民連携、日常の一部を住民の労力が支える、という重層構造として理解するのが適切である。

7. 優先順位の理論——「量から質へ」を財政の言葉で言い直す

財源に限りがある以上、どの公園のどの施設から手を付けるかという優先順位づけは避けられない。本節では、優先順位を決める基準を財政学の視点から整理し、次に「量から質へ」という標語を財政の言葉に翻訳し、最後にこの考え方に対して想定される反論に応答する。

7.1 優先順位を決める四つの基準

公共支出の優先順位づけの基本は、費用と便益の比較である。ただし公園の便益は市場価格を持たないため、貨幣に換算するのが難しい。環境経済学には、人々に支払意思額を尋ねる仮想評価法や、近隣の地価への影響から便益を推定する方法を公園に適用した研究群があるが、個別の公園の日常的な判断に使うには手間が大きい。実務的には、次の四つの基準を組み合わせることになる。

• 安全：健全度が低く事故につながりうる施設を最優先する。これは便益ではなくリスク費用（国家賠償責任を含む）の回避であり、他の基準に優先する。
• 便益の大きさ：誘致圏の人口、利用の多さ、周辺に代わりの公園があるかどうか。同じ遊具でも、徒歩圏に他の公園がない場所では失われる便益が大きい。
• 費用：更新・修繕・撤去それぞれのLCC。面積比例費用と園数比例費用、施設種類による差を園ごとに見積もる。
• 公平：地区間で公園の配置や状態に偏りが生じないか。マスグレイブの再分配機能に照らせば、庭のない住宅が多い地区や高齢化の進む地区の徒歩圏公園には配慮が要る。

これらの基準は互いに衝突する。利用の多い大規模公園に集中投資すれば便益の総量は増えるが、小規模公園の多い地区との公平は損なわれる。安全を最優先すれば、健全度の低い施設をすべて撤去する判断に傾き、便益が失われる。優先順位づけとは、これらの衝突を明示し、どの基準にどれだけ重みを置くかを住民に説明できる形で決めることである。長寿命化計画と総合管理計画は、その説明の材料を揃える制度だと位置づけられる。

7.2 「量から質へ」の財政的翻訳

「量から質へ」は、2016年の検討会報告書以降、公園政策でしばしば使われる標語である。これを財政の言葉に翻訳すると、三つの内容に分解できる。第一に、目標指標の転換である。第3節で述べた一人当たり公園面積という量の指標から、施設の健全度、利用のされ方、安全、多様な人が使えるかといった質の指標へ、成果の測り方を移すことを意味する。第二に、支出の重心の移動である。新設という資本的支出から、既存ストックの点検・修繕・更新・使いこなしへと、毎年の支出の配分を移す。これは支出総額を減らすこととは別の話である。第三に、選択的な集中である。すべての公園を同じ水準に保つのではなく、地域の中での役割に応じて、遊具を充実させる公園、緑地として簡素に保つ公園、機能を隣の公園に集約する公園を選び分ける。

重要なのは、「量から質へ」が「削減」の言い換えではないという点である。質を高めるには、点検・修繕・更新に継続的な支出が要る。ボーモルのコスト病が示すとおり、人手に依存する維持管理の費用は相対的に上がり続ける。したがって「質」を本気で選ぶなら、維持管理に充てる一般財源を確保する決断が伴わなければならない。標語だけを唱えて支出を減らせば、それは質ではなく事後保全への後退である。

「使いこなし」という言葉にも財政的な含意がある。同じ施設でも、利用が増えれば一人当たりの費用は下がり、ストック効果は高まる。イベントでの利用、地域団体による活動、公募設置管理制度による飲食店の設置などは、費用を増やさずに便益を増やす、あるいは民間の収益から維持管理費の一部を回収する試みと整理できる。ただし利用が増えれば摩耗も早まり、清掃や点検の頻度を上げる必要が生じる。使いこなしは費用をゼロにする魔法ではなく、便益と費用の比率を改善する手段であり、その効果は施設の性格と立地に依存する。

7.3 想定される反論と応答

第一の反論は、「選択的な集中とは、結局は小さな公園から遊具を撤去することではないか」というものである。確かに、更新せず撤去する判断は選択的集中の一形態である。しかし財政の視点からの応答は、撤去が「便益の喪失」という費用を伴うことを明示し、代わりとなる公園が徒歩圏にあるか、幼児連れの移動費用を考慮したかを説明する責任を行政に課すことである。都市公園法は都市公園の区域の廃止に制限を設けており、公園そのものをなくすことは容易でない。遊具の撤去は公園の廃止ではないが、便益の一部を廃止するに等しいから、同じ慎重さで扱われるべきである。

第二の反論は、「小規模公園を統廃合して園数比例費用を減らすべきだ」というものである。第4節で見たとおり、園数比例費用は確かに存在し、小さな公園を多数持つことは効率の面で不利である。しかし街区公園の便益は徒歩250mという誘致距離に閉じており、統廃合は特定の街区から徒歩圏の公園を奪う。ティブーの理屈で言えば、それは住民が選んだ居住地の条件を事後的に変えることであり、公平の基準に抵触しやすい。統廃合を検討するなら、代替となる公園までの距離と、そこへ移動する世代（幼児・高齢者）の負担を明示する必要がある。

第三の反論は、「予防保全は結局、費用が増えるだけではないか」というものである。予防保全が長期的に総費用を抑えるかどうかは、施設の種類、点検の精度、劣化の進み方に依存し、一律には言えない。財政の視点からの誠実な応答は、予防保全の利点を「総費用の削減」だけに求めるのではなく、支出の平準化（突発的な大支出を避ける）、使用禁止期間の短縮（便益の維持）、リスク費用の低減という三つに分けて評価することである。総費用が同程度であっても、平準化と便益維持だけで予防保全を選ぶ理由になりうる。逆に、点検に費用をかけても更新財源が確保できないなら、予防保全は名ばかりになる。制度と財源を一体で見なければならない。

8. 磐田市の公園への示唆

本節では、前節までの概念枠組みを磐田市の公園に当てはめ、公開情報から言える範囲で示唆を述べる。用いる事実は、当サイトが収録する100園のデータ（磐田市オープンデータ「都市公園一覧」94行と、市の施設ガイドのみに掲載の6園）に限る。市の公園予算の額、遊具の更新計画の内容、個々の施設の健全度は当サイトでは把握しておらず、現地踏査もこれからである。したがって以下は「この構成のストックなら、費用構造はこう考えられる」という推論であって、市の財政状況の評価ではない。

8.1 ストックの構成——種別と面積の幅

磐田市の100園の種別内訳は、街区公園51園、近隣公園14園、都市緑地10園、法対象外・その他6園、地区公園4園、総合公園3園、運動公園3園、風致公園3園、広場公園2園、緑道2園、墓園1園、歴史公園1園である。半数を占める街区公園は、第4節の分類で言えば「園数比例費用」が効きやすい層である。一方、面積は最大の竜洋海洋公園（総合公園・221,722㎡）から最小の二之宮東第２緑地（都市緑地・17㎡）まで、桁が四つ違う。面積比例費用（除草・清掃）と園数比例費用（巡回・点検・トイレ管理）が園ごとにまったく違う比率で混ざっていることが、この幅から推察できる。

施設構成の違いも大きい。オープンデータの94行では、トイレ有が69園、車いす対応トイレ有が34園、砂場有が43園、遊具有が64園である。トイレは清掃・水道・照明という経常費を毎日生む施設であり、遊具は点検・修繕・更新というLCCの主要項目である。逆に、都市緑地やポケットパークの多くは遊具・トイレのフラグがなく、費用構成は除草と樹木管理が中心と考えられる。同じ「公園1園」でも、トイレと遊具の有無で費用構造が大きく変わることは、100園を種別ではなく施設構成で見直す必要を示している。

なお、100園のうち6園（クリーンセンター公園、浜部農村公園、はまぼう公園、獅子ヶ鼻公園、新平山工業団地1号公園、天竜川ラブリバー公園）はオープンデータの都市公園一覧には含まれず、市の施設ガイドのみに掲載されている法対象外・その他の園である。都市公園法の枠外にある公園は、第5節で述べた都市公園向けの制度や交付金の扱いが都市公園と異なる可能性があるが、これらの園がどの部署の予算でどう管理されているかを当サイトは確認していない。制度の適用範囲が園によって違いうることは、維持管理費を論じる際に「都市公園」と「公園と呼ばれる場所」を区別すべき理由の一つである。

8.2 大規模公園——建築物・水景・運動施設のLCC

市の施設ガイドによれば、竜洋海洋公園には体育館、艇庫、プール、野球場、テニスコート、入浴施設や休憩施設を含むレストハウスがあり、かぶと塚公園には総合体育館、陸上競技場、弓道場、グラウンドがある。これらは公園というより建築物と運動施設の集合であり、LCCの性格は街区公園と全く異なる。建築物には屋根・設備・機械の更新が伴い、第5節の総合管理計画では庁舎や学校と同じ土俵で更新費用が見積もられる対象である。同時に、第6節で述べた使用料や公民連携（指定管理者・公募設置管理）が現実的に機能しうるのも、こうした大規模公園である。財政の視点では、大規模公園は「費用も大きいが、財源の選択肢も多い」層と位置づけられる。

季節運転される水景施設も運営費の例として挙げられる。市の施設ガイドには、今之浦公園について令和8年7月17日から9月23日まで噴水を運転する旨の記載があり、豊田香りの公園のカスケード（滝）は5月から10月までの9時〜17時に稼働すると記されている。稼働期間と時間を区切って示すことは、動力費・水費という経常的支出を管理していることの表れと読める。当サイトは今後の踏査で、こうした施設の稼働状況を記録していく。

8.3 地区ごとの園数と巡回の費用

9地区の園数は、豊田28園、見付21園、中泉14園、御厨13園、竜洋13園、福田4園、豊岡3園、南部2園、向陽2園である。豊田地区の28園には、豊田上新屋ポケットパーク（156㎡）や豊田第１緑地（254㎡）、豊田森下ポケットパーク（286㎡）といった小規模な緑地・ポケットパークが複数含まれる。第4節の枠組みで言えば、面積の小さい園が多数ある地区は、巡回・点検という園数比例費用の比重が高くなる。これは非効率だという意味ではない。小さな緑地は除草以外の費用が小さく、徒歩圏に緑を提供する便益を持つ。ただし、100園を同じ頻度で巡回するのか、施設構成に応じて頻度を変えるのかは、第7節の優先順位づけの実践的な論点である。

8.4 「質」への投資の例——インクルーシブ遊具

市の施設ガイドには、安久路公園（地区公園・御厨・32,001㎡）について「複合遊具（インクルーシブエリアあり）、ブランコ（インクルーシブアイテムあり）」という記載がある。障害の有無にかかわらず遊べる遊具の導入は、第7節で述べた「質の指標」への投資の一例と位置づけられる。財政の視点から見れば、これは新設ではなく既存公園の更新・改良を通じて質を高める支出であり、「量から質へ」の具体的な形である。どの公園にどの水準の遊具を置くかという選択的集中の判断が、ここでも働いていると考えられる。

8.5 住民ができること——点検情報の共有

第6節で述べたとおり、住民の労力は見えない財源である。金銭や作業のほかにも、住民が貢献できる領域がある。国土交通省の遊具の安全確保に関する指針は日常点検の重要性を示しているが、公園を毎日使う住民は、職員の巡回より高い頻度で施設の状態を目にしている。破損や異常に気づいた場合の連絡先として、磐田市の公園を所管する都市整備課（電話 0538-37-4806）がある。当サイトは100園の施設情報を整理し、今後の踏査で状態を記録することで、住民と行政が同じ情報を見ながら優先順位を話し合う土台を提供したいと考えている。ただし、施設の安全性の判断は管理者と専門家に委ねられるべきであり、当サイトの記録は判断の材料にとどまる。

以上の示唆は、いずれも公開情報からの推論である。園ごとの実際の費用構造、健全度、更新の優先順位は、市の長寿命化計画と総合管理計画、そして現地の状態を突き合わせて初めて論じられる。当サイトは今後の踏査で、施設構成と状態を一園ずつ確かめていく。

9. 結論と今後の課題

本稿は、公園の維持管理費と自治体財政の関係を財政学の視点から整理してきた。三つの問いに対する答えをまとめる。

9.1 三つの問いへの答え

第一の問い——維持管理費はどのような費用から構成され、なぜ見えにくいのか。維持管理費は、運営費（光熱水費）、清掃・除草・剪定、点検、修繕、更新・撤去に分解され、面積比例部分と園数比例部分、施設種類による差を持つ。見えにくい理由は三つある。日常の維持管理が経常的支出として一般財源に依存し、他分野と競合しやすいこと。現金主義の単年度予算では施設の価値の目減りが数字に現れないこと。そして、造る費用には補助と起債が付くが守る費用には付きにくいという財源の非対称があることである。

第二の問い——予防保全と事後保全は財政的にどう違い、なぜ予防保全は選ばれにくいのか。予防保全は平時から一定の支出を要するが、支出の平準化、使用禁止期間の短縮、リスク費用の低減という利点を持つとされる。選ばれにくいのは、単年度予算では「毎年費用がかかる方式」として映り、任期のある意思決定者にとって将来の支出を避けるために今年の支出を増やす判断が難しいこと、また修繕が起債の対象にならず一般財源に頼らざるをえないことによる。国の長寿命化計画と交付金の連動は、この傾きを是正しようとする制度的工夫である。

第三の問い——「量から質へ」は財政の言葉で何を意味するのか。それは、目標指標を一人当たり面積から健全度・利用・安全・包摂性へ移し、支出の重心を新設から維持・更新・使いこなしへ移し、公園ごとの役割に応じて選択的に集中することである。これは支出の削減ではなく配分の変更であり、質を選ぶなら維持管理に充てる一般財源を確保する決断が伴わなければならない。

9.2 本稿の限界

本稿には明確な限界がある。第一に、数値を法令と国の指針に明記されたものに限ったため、維持管理費の水準や更新費用の規模については何も述べていない。第二に、磐田市の個別の予算、長寿命化計画、総合管理計画の内容を参照しておらず、第8節の示唆は公開データからの推論にとどまる。第三に、公園の便益の測定という財政学上の難問には踏み込まず、優先順位の基準を列挙するにとどめた。第四に、現地踏査が始まっておらず、施設の状態や利用の実態を裏づける観察がない。

9.3 読者別の示唆

子育て世代の読者にとって、本稿の要点は「公園の遊具が減ったり使用禁止になったりする背景には、財源の性格と優先順位の論理がある」ということである。それを知れば、行政への意見は「直してほしい」という要望から、「この公園の便益は徒歩圏の代替がないから優先度が高いのではないか」という、行政と同じ言葉での提案に変わりうる。行政の読者にとっては、予防保全が単年度予算で不利に映る構造と、撤去が便益喪失とリスク費用を伴うことを、住民に説明する枠組みとして本稿を使ってほしい。地域の団体にとっては、清掃や除草という労力の提供が財政上の現物負担であること、そして日常の観察が点検情報として価値を持つことを、行政との対話の根拠にできるだろう。学生にとっては、公園という身近な対象を通じて、公共財・財政三機能・コスト病・世代間公平・財政錯覚といった財政学の基本概念が現実の制度とどう結びつくかを確かめる素材になる。

9.4 今後の課題

今後の課題は三つある。第一に、磐田市が公表する計画類——公共施設等総合管理計画、公園施設長寿命化計画、予算・決算資料——を読み、本稿の枠組みが市の実際の判断とどう対応しているかを確かめること。第二に、当サイトの踏査によって100園の施設構成と状態を記録し、種別・面積・地区といった属性と費用構造の関係を園単位で検討できる材料をつくること。第三に、住民が公園の維持管理を財政の言葉で語れるようにするための、平易な説明資料を整えることである。公園の更新期は、行政だけの問題ではない。どの公園を、どの水準で、誰の負担で守るのかは、住民の選好と負担意思に関わる公共選択の問題である。本稿がその議論の共通の言葉になれば幸いである。