「公の施設」としての公園——設置管理条例・指定管理者・使用料の法構造

1. はじめに——問題の所在

公園の入口に立つとき、そこがどの法律の下にある場所かを考える人は少ない。門も窓口もなく、開園を告げる合図もないまま、人は歩いて入り、座り、帰っていく。この「何もない」ことこそが、実は法によって支えられた状態である。誰でも入れること、料金を求められないこと、遊具が置かれていること、夜に施錠されないこと——これらは自然の帰結ではなく、設置と管理についての決定の積み重ねであり、その決定は法の定める形式に従って行われている。本稿は、その形式のうち、公園論であまり正面から扱われてこなかった地方自治法の側面を取り上げる。

1.1 都市公園法だけでは答えの出ない問い

公園の法といえば、まず都市公園法（昭和31年法律第79号）が挙がる。同法は都市公園の定義、公園施設の範囲、占用の許可、廃止の制限などを定め、公園という「物」の輪郭を描く。しかし、次のような問いは、都市公園法の条文をいくら読んでも答えが出ない。市はなぜ公園の名称と位置をわざわざ条例に書くのか。市外に住む人の利用を拒めるのか。管理を民間の会社や地域の団体に任せるとき、誰がどのような手続で決めるのか。テニスコートの使用料は誰が定め、誰の収入になるのか。管理のあり方に納得できないとき、住民には何ができるのか。

これらの問いの答えは、地方自治法（昭和22年法律第67号）の第244条から第244条の4までに置かれている。同法第244条第1項は、普通地方公共団体は住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するための施設を設けるものとし、これを「公の施設」と呼ぶ。市町村が設ける公園は、この定義にまっすぐ当てはまる。つまり公園は、都市公園法上の「都市公園」であると同時に、地方自治法上の「公の施設」でもある。二つの法が同じ土地の上に重なり、それぞれ別の事柄を規律しているのである。

1.2 「公の施設」という視点が開くもの

公の施設という概念の効き目は、公園を図書館・体育館・公民館・市営住宅と同じ棚に並べるところにある。これらはいずれも住民の福祉のために設けられ、住民が使うための施設である。したがって、設置と管理を条例で定めること、正当な理由なく利用を拒まないこと、不当な差別的取扱いをしないこと、管理を委ねるなら法定の方式によること——という共通の規律がまとめてかかる。公園だけを見ていると個別の慣行に見える事柄が、実は施設一般に及ぶ原則のひとつの現れであることが分かる。

逆に、公の施設という視点は公園の特殊性も浮かび上がらせる。図書館や体育館には入口があり、開館時間があり、職員がいる。街区公園の多くにはそのどれもない。利用の許可を求める場面がほとんどなく、料金も発生せず、誰が今そこを使っているかを施設の側が把握していない。この「窓口のなさ」は、公の施設のなかでも際立った性質である。第7節で述べるように、公園における対価と許可の構造は、この窓口のない使い方を前提に組み立てられている。

1.3 問い・方法・本稿の構成

本稿の問いは三つである。第一に、公園が「公の施設」であるとは法的にどういうことか。第二に、その位置づけから、条例・利用の平等・管理主体・料金という四つの局面にどのような規律が導かれるか。第三に、都市公園法との重なりの中で、地方自治法はどの部分を担い、どこで役割を分けているか。この三つを順に追うことで、公園で起きる日常の出来事——遊具が撤去される、広場の使用を断られる、有料の球場と無料の広場が同じ園内に並ぶ——が、どの条文のどの仕組みに対応しているかを見通せるようにしたい。

方法は、条文の構造分析と概念整理である。個別の判決の内容や、特定の自治体の条例の当否には立ち入らない。裁判例には、公の施設の利用拒否や管理の瑕疵をめぐって重要なものがあるが、事案の細部に踏み込むと制度の骨格が見えにくくなるうえ、法的な当否の判断は本来、専門家と関係機関に委ねられるべき事柄である。本稿は、住民・行政職員・学生のいずれが読んでも制度の見取り図が得られることを目標に、条文と一般に共有された概念の整理にとどめる。

構成は次のとおりである。第2節で公物法という枠組みと、旧法の「営造物」から現行の「公の施設」への概念の移り変わり、そして自由使用・許可使用・特許使用という使用形態の区別を整理する。第3節で第244条第1項の定義を分解し、公園がどの要素で公の施設となるかを確かめる。第4節は設置管理条例、第5節は利用の平等、第6節は指定管理者制度、第7節は使用料と利用料金、第8節は住民監査請求などの統制の仕組みを扱う。第9節で磐田市の公園に引きつけて考え、第10節で結論と課題を述べる。

註：本稿でいう「市町村」「市」は、地方自治法上の普通地方公共団体（都道府県および市町村）のうち市町村を指す。都道府県が設ける公園にも同じ規律が及ぶが、身近な公園の大半が市町村立であることから、以下では市町村を主たる想定として叙述する。

2. 先行研究と概念の整理——「営造物」から「公の施設」へ

公園を法的に論じるための道具立ては、行政法学のうち公物法と呼ばれる分野に蓄積されている。公物とは、国や地方公共団体が直接に公の目的のために供している有体物を指す概念であり、道路・河川・港湾・公園などがその典型とされる。私人の所有物と違い、公物には売買や差押えの制限がかかり、用途に応じた使い方の秩序が法によって組み立てられる。田中二郎『新版 行政法 中巻』（弘文堂、1976）以来、この分野の基本枠組みは日本の行政法教科書に受け継がれ、今日では塩野宏『行政法Ⅲ』や宇賀克也『行政法概説Ⅲ』などが標準的な解説を提供している。

2.1 公用物と公共用物——公園はどちら側か

公物法は、公物をまず二つに分ける。ひとつは公用物で、庁舎や公立学校の校舎のように、行政自身が事務や事業に使うために供されている物である。もうひとつは公共用物で、道路・河川・公園のように、一般公衆の利用に直接供されている物である。公園は明らかに後者に属する。この区別は本稿の議論の出発点になる。公共用物であるということは、その施設の目的が「行政が使うこと」ではなく「人々が使うこと」にあるという意味であり、誰がどう使えるかという問いが法の中心に来るのである。

もう一組の区別として、地方自治法は公有財産を行政財産と普通財産に分ける。行政財産は公用または公共用に供し、または供することと決定した財産であり、公園の敷地はここに入る。行政財産は原則として貸付け・交換・売払い・譲与・出資の目的とすること、または私権を設定することができず、その用途または目的を妨げない限度でのみ使用を許可できる（第238条の4）。公園が簡単に他の用途へ転用されないのは、都市公園法の廃止制限だけでなく、この財産法上の縛りにもよる。

2.2 1963年改正——「営造物」から「公の施設」へ

現行の「公の施設」という語は、はじめからあったものではない。1947年に制定された地方自治法は、当初「営造物」の語を用いていた。営造物とは、ドイツ行政法学に由来する概念で、行政目的のために結合された人的手段と物的施設の総合体を指す。学校や病院のように、建物と職員と規則がひとまとまりになって機能する仕組みを想定した概念である。しかし、この語は物的施設だけを指す用法と混在しやすく、また行政の内部組織を含む広い意味にも用いられたため、住民の利用に着目した規律の対象としては輪郭が不明確であった。

1963年（昭和38年）の地方自治法改正は、財務に関する規定の整備とあわせて、住民の利用に供する施設を「公の施設」として括り直したものとされる。この改正によって、住民が利用する施設という一点で対象が定まり、利用拒否の禁止・差別的取扱いの禁止・条例主義という規律がその全体にかかる構成になった。概念の重心が、施設を「誰が組織しているか」から「誰が使うか」へ移った、と言い換えてもよい。公園を公の施設として読むという本稿の視角は、この重心移動の上に立っている。

2.3 使用形態の三分類——自由使用・許可使用・特許使用

公物法が用意したもうひとつの重要な道具が、使用形態の分類である。一般に、自由使用（一般使用）、許可使用、特許使用の三つに分けられる。自由使用は、特別の手続なしに誰でも本来の用途に従って使える形態で、道路を歩くこと、公園を散歩することがこれにあたる。許可使用は、本来は制限されている行為について、行政が個別に禁止を解除する形態である。特許使用は、一般には認められない特別の権利を設定して排他的に使わせる形態で、道路上への電柱や地下埋設物の設置がその例とされる。

公園のふるまいの多くは自由使用である。だからこそ、公園には窓口も受付簿も要らない。この点は、利用のたびに申込みと承認を要する体育館や会議室と決定的に異なる。公の施設に関する規律は、もともと申込みと承認のある施設を主たる念頭に置いて組み立てられた面があり、それを窓口のない公園にどう当てはめるかという問題が生じる。第5節で扱う利用拒否の禁止も、第7節で扱う使用料も、この「自由使用が原則である施設」という条件のもとで読み直す必要がある。

先行研究の状況を一言でまとめておく。公の施設をめぐる法解釈論は、集会施設の利用拒否をめぐる議論を中心に厚く積み重なってきた。他方、公園を公の施設として正面から論じた文献は、都市公園法の解説に比べると多くない。公園は自由使用が原則で、利用拒否や料金の場面が表に出にくいためであろう。しかし、指定管理者制度の広がりと、park-PFIのような民間活用の進展によって、公園にも「誰が管理し、誰が対価を受け取るか」という問いが現実味を帯びてきた。本稿はその接点に照準を合わせる。

3. 「公の施設」としての公園——第244条第1項の定義を分解する

地方自治法第244条第1項は、普通地方公共団体は、住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するための施設（これを公の施設という）を設けるものとする、と定める。一文の短い規定だが、そこには四つの要素が畳み込まれている。すなわち、設置主体が普通地方公共団体であること、目的が住民の福祉の増進であること、住民の利用に供するためのものであること、そして施設すなわち物的な設備であることの四つである。以下、この四要素に公園を当てはめて、どこまでが公の施設で、どこからがそうでないのかを確かめる。

3.1 四つの要素と公園

第一の要素、設置主体。公の施設は普通地方公共団体、すなわち都道府県と市町村が設けるものである。したがって、国が設ける国営公園はここでいう公の施設ではなく、別の法制の下にある。町内会や企業が独自に設けた広場も、市が設けたものでない限り公の施設ではない。第二の要素、住民の福祉の増進。公園は休息・観賞・散歩・遊戯・運動などの場を提供し、あわせて防災や環境保全の機能を担う。この目的要件を満たすことに疑いはない。

第三の要素、住民の利用に供するため。これは公の施設の概念を絞り込むうえで最も働く要素である。市庁舎や職員研修所は、市が設けた施設で市民のために存在するが、住民が直接そこを使うために設けられたものではないから、公の施設にはあたらないと解されている。同じ理由で、試験研究機関や資材置場も外れる。公園は、住民が入り、座り、遊ぶために設けられた施設そのものであり、この要素を最も純粋に満たす類型と言ってよい。第四の要素、施設であること。土地に定着した物的な設備が求められ、金銭の給付や制度そのものは含まれない。公園はもちろん土地と工作物の集合である。

3.2 「設けるものとする」の意味

条文の末尾は「設けるものとする」であって、「設けなければならない」ではない。ここから、公の施設の設置は市町村の責務として期待されているが、どの施設をどれだけ設けるかは各団体の判断に委ねられている、と読むのが一般的な理解である。公園を何か所つくるかは、この規定からは直接に導かれない。量的な目安は、都市公園法施行令の定める住民一人当たり敷地面積の標準や、種別ごとの誘致距離といった別の仕組みが受け持つ。地方自治法が担うのは、設けられた施設をどう扱うかの規律であって、どれだけ設けるかの命令ではない。

3.3 都市公園法の外にある公園と「公の施設」

ここに、本稿の重要な論点がある。都市公園法上の都市公園は、地方公共団体が都市計画施設として設置する公園または緑地、および都市計画区域内で地方公共団体が設置する公園または緑地などに限られる。したがって、市が設けた公園であっても、都市計画区域外にあるもの、あるいは農林部局の事業として整備され都市公園としての供用開始の公告を経ていないものは、都市公園法の適用を受けない。オープンデータの一覧に「法対象外」と記される園が生じるのはこのためである。

しかし、都市公園法の適用がないことと、地方自治法の適用がないことはまったく別である。市が設け、住民の利用に供している限り、その広場は公の施設の四要素を満たしうる。すると、都市公園法上の占用許可や廃止制限はかからないが、設置管理の条例主義、正当な理由なき利用拒否の禁止、不当な差別的取扱いの禁止、管理を委ねる場合の指定管理者制度といった規律は及ぶことになる。都市公園法の網の目からこぼれた場所を、地方自治法が別の網で受け止めている、という構図である。

逆の関係も成り立つ。都市公園であれば必ず公の施設かというと、理屈のうえでは、住民の利用に供することを予定しない緑地や、立入りを想定しない緩衝帯のような区域について議論の余地がある。もっとも実務上は、都市公園として供用開始の公告がなされた区域は住民の利用に開かれているのが通例であり、両者はほぼ重なる。重要なのは、二つの法が別の要件で対象を切り出しているという事実を意識することである。ある場所について「公園かどうか」を論じるときには、どちらの法の意味で言っているのかを確かめる必要がある。

この整理は、公園の一覧表を読むときの姿勢を変える。種別欄に「街区公園」「近隣公園」とあるのは都市公園法の分類であり、そこに「法対象外」と書かれていても、その場所が法の外にあるわけではない。むしろ、都市公園法の分類が付いていない園ほど、地方自治法の側からどう位置づけられているかを確かめる意味が大きい。第9節では、磐田市の一覧に現れる法対象外の6園を手がかりに、この読み替えを具体的に試みる。

4. 設置管理条例——なぜ条例でなければならないのか

地方自治法第244条の2第1項は、法律またはこれに基づく政令に特別の定めがあるものを除くほか、公の施設の設置およびその管理に関する事項は条例でこれを定めなければならない、と規定する。「定めることができる」ではなく「定めなければならない」である点に注意したい。市長の判断や内部の要綱で足りるとはされていない。公園の名称と位置が市の条例に列記され、開園や休園、利用のきまり、使用料が条例に書かれているのは、この条例主義の帰結である。

4.1 条例主義の根拠——住民代表による決定

なぜ条例なのか。理由は大きく二つある。第一に、公の施設は住民の税で設けられ、住民が使う。その設置と管理は住民全体に関わる基本的な事項であるから、住民の代表機関である議会の議決を経た規範で定めるのが筋である、という民主的正統性の要請。第二に、施設の利用には権利義務に関わる事柄が伴う。使用料の負担、利用の制限、禁止行為とそれに対する措置などは、住民の権利を制限し義務を課す性質を含む。地方自治法第14条第2項が、義務を課し権利を制限するには原則として条例によらなければならないと定めるのと軌を一にする。

この二つの理由は、公園に即して考えると具体的な意味を持つ。ある広場でボール遊びを禁じる、夜間の利用を制限する、犬の連れ込み方法に条件を付ける——これらはいずれも利用者の自由を制限する決定である。制限が妥当かどうかの判断は分かれるとしても、その決定が誰の名で、どの手続で行われたのかは明確でなければならない。条例主義は、決定内容の当否を保証する仕組みではなく、決定の所在を公開の場に置く仕組みである。掲示板の禁止事項の背後には、条例と、条例の委任を受けた規則がある。

4.2 条例が引き受ける事柄

公の施設の設置管理条例が定める事柄は、施設の種類によって差はあるが、おおむね共通する。名称と位置（どの施設をこの条例の対象とするか）、設置の目的、供用の時間や休止の日、利用の手続と制限、使用料の額と減免、原状回復や損害賠償の義務、指定管理者に管理を行わせる場合の指定の手続・管理の基準・業務の範囲、委任規定などである。公園の条例では、これに加えて、公園施設の設置や占用に関する事項、行為の制限、禁止行為が置かれるのが通例である。

• 名称・位置——どの公園がこの条例の適用を受けるかを特定する。新設や廃止のたびに条例改正が要る。
• 設置の目的——その施設が何のために設けられたかを示し、後の解釈の基準になる。
• 利用のきまり——供用時間、利用の許可を要する行為、禁止行為、許可の取消しなど。
• 使用料——有料施設の額、算定方法、減免の基準、還付の可否。
• 指定管理者——指定の手続、管理の基準、業務の範囲、利用料金制を採るかどうか。
• 委任——細目を規則に委ねる旨の定め。様式や手続の詳細はここから規則に降りる。

4.3 条例・規則・要綱という三つの層

自治体の定めには段階がある。条例は議会の議決による規範で、住民の権利義務に関わる事柄を定めうる。規則は長が定める規範で、条例の委任を受けた細目や、長の権限に属する事務の手続を定める。要綱は内部的な事務処理の基準であって、それ自体が住民を直接に拘束する規範ではないと解される。公園の運用に関する取扱いが要綱に書かれていることは珍しくないが、要綱で新たに住民の権利を制限することはできない、という限界がある。

4.4 廃止と長期独占利用——特別多数決という歯止め

第244条の2第2項は、条例で定める重要な公の施設のうち条例で定める特に重要なものについて、これを廃止し、または長期かつ独占的な利用をさせようとするときは、議会において出席議員の3分の2以上の者の同意を得なければならない、と定める。通常の議決が過半数であるのに対し、ここでは特別多数決が要求される。廃止と長期独占利用という二つの場面が並べられているのは、いずれも住民が使えなくなるという効果において共通するからである。

注意すべきは、この特別多数決がすべての公の施設にかかるわけではない点である。どの施設が「重要」で、そのうちどれが「特に重要」かは、各団体が条例で定める。したがって、小さな街区公園の廃止に3分の2の同意が要るとは限らない。都市公園については、都市公園法が別途、みだりに廃止してはならないという保存の原則を置き、廃止できる場合を限定している。地方自治法の特別多数決は、それとは別の角度から、住民の利用の場を減らす決定に歯止めをかける仕組みだと理解できる。

この節をまとめる。条例主義は、公園という日常の場所を、決定の可視化という制度の中に置く。公園に何が置かれ、何が禁じられ、いつ使えるのかは、議会の議事録と条例集をたどれば根拠にたどりつけるようになっている。逆にいえば、根拠のたどれない制限は、その正統性を問われうる。掲示板の一行を読むとき、その一行がどの層の定めに由来するかを考えてみることは、公園を市民の側から読む最初の一歩である。

5. 利用の平等——拒否の禁止と差別的取扱いの禁止

地方自治法第244条は、第2項で、普通地方公共団体は正当な理由がない限り住民が公の施設を利用することを拒んではならないと定め、第3項で、住民が公の施設を利用することについて不当な差別的取扱いをしてはならないと定める。この二つは公の施設法制の核心である。施設を設けたからには、それは住民に開かれていなければならない。開かれ方に不合理な区別があってはならない。単純な原則だが、そこから導かれる論点は少なくない。

5.1 「正当な理由」とは何か

第2項は利用拒否を全面的に禁じるのではなく、正当な理由がある場合を除いている。一般に、正当な理由の例として挙げられるのは、施設の定員や収容能力を超えること、修繕や点検のために供用を休止していること、使用料を納めないこと、施設の設置目的に反する利用であること、他の利用者に著しい支障を及ぼすことが客観的に明らかであることなどである。いずれも、施設を維持し他の利用者の利用を確保するという、施設側の正当な必要に根ざしている。

重要なのは、正当な理由の判断が施設管理者の自由裁量ではないという理解である。利用を拒むには、その施設の設置目的と管理上の必要に照らして説明できる理由がなければならない。逆に、利用者の思想・信条や属性を理由とする拒否、あるいは苦情が来そうだからという理由での拒否は、正当な理由として通りにくい。集会施設をめぐって積み重ねられてきた解釈論の中心はこの点にあり、公園における広場の使用許可の場面にも同じ考え方が及ぶ。

ただし公園の場合、そもそも利用に許可が要らない場面が圧倒的に多い。散歩や遊具の利用は自由使用であり、拒否という行為が観念されにくい。第2項が現実に働くのは、催しのために広場の使用許可を求める場面、有料の運動施設の利用申込みの場面、あるいは長期の工事や施設の休止によって事実上利用できなくなる場面である。窓口のない施設において平等原則がどう働くかは、それ自体が検討に値する問題であり、後述するように、施設の設計そのものに平等の問題が現れることになる。

5.2 不当な差別的取扱いの禁止

第3項の禁じる「不当な差別的取扱い」とは、合理的な理由のない区別を指す。すべての区別が禁じられるわけではない。たとえば、子ども向けの利用時間帯を設ける、団体利用と個人利用で申込みの手続を変える、施設の性質に応じて年齢や身長の目安を設けるといった扱いは、施設の目的に照らして合理性が説明できる限り、差別的取扱いにはあたらないと考えられる。禁じられているのは、目的と手段の関係が説明できない区別である。

この規定は、公園における「対象年齢の表示」や「ボール遊びの制限」を考えるうえでも示唆的である。特定の遊びを制限する掲示は、その公園の広さ、周囲の道路や住宅との関係、他の利用者の安全といった条件から説明できるなら合理的な区別である。他方、苦情の多寡だけを理由に一律の制限を積み重ねていくと、実質的にある年齢層の利用を締め出す結果になりうる。第3項は、そのような累積的な排除に対して、説明責任を求める根拠になる。

5.3 住民と住民以外——市外利用者の扱い

条文が名宛人としているのは「住民」である。地方自治法第10条第1項は、市町村の区域内に住所を有する者を当該市町村およびこれを包括する都道府県の住民とする。すると、市外に住む人の利用はどうなるのか。一般的な整理としては、第244条第2項・第3項は住民の利用を保障する規定であって、住民以外の者の利用まで同じ強さで保障するものではない、と解されている。有料施設について市内料金と市外料金を分ける取扱いが広く行われているのは、この理解を前提とする。

もっとも、これは市外の人を締め出してよいという意味ではない。公園のような自由使用の施設では、そもそも利用者の住所を確かめる場面がなく、道を歩いてきた人を区別することは現実的でも合理的でもない。加えて、広域的に人が行き来する地域では、隣接市町の住民が日常的に使う公園も珍しくない。住民要件は、料金設定などの場面で区別の合理性を支える根拠にはなるが、施設を閉じる根拠として持ち出せる場面は限られている。

5.4 平等原則は設計に現れる

公園における平等の問題は、窓口での拒否よりも、施設の設計と維持のかたちで現れる。段差があること、通路が舗装されていないこと、車いす対応のトイレがないこと、腰を掛けられるベンチが日なたにしかないこと——これらは誰かを明示的に拒んではいないが、結果として使える人と使いにくい人を分ける。法の言葉でいえば、これは第3項の禁じる「取扱い」なのか、それとも施設整備の政策判断の問題なのか。条文の文言だけでは決めがたいが、少なくとも、公の施設が住民に開かれた場であるという原則からは、設計上の排除を放置しない努力が導かれる。

近年、インクルーシブな遊び場をめぐる取組みが各地で進み、誰もが一緒に遊べる遊具や園路の整備が試みられている。これらは福祉政策や造園設計の課題として語られることが多いが、地方自治法の視点からは、公の施設を住民に等しく開くという原則の具体化として位置づけられる。法が求める最低限と、政策が目指す水準は同じではない。しかし、前者があることによって、後者を求める議論に足場が与えられる。

註：本節は制度の枠組みを説明するものであり、個別の掲示や運用が適法かどうかの判断を示すものではない。具体的な事案については、市の担当課や法律の専門家に確認されたい。

6. 指定管理者制度——第244条の2が組み立てた管理の枠

公園の管理は、必ずしも市の職員だけが行うわけではない。清掃や樹木の手入れを事業者に発注することもあれば、大きな公園の運営全体を民間に委ねることもある。この「委ねる」にはいくつかの型があり、地方自治法が特別の枠を設けているのが指定管理者制度である。2003年（平成15年）の地方自治法改正で導入され、公の施設の管理をめぐる実務を大きく変えた。本節ではその構造を、条文の順序に沿って整理する。

6.1 2003年改正の前と後

改正前は「管理委託制度」と呼ばれる仕組みがあり、公の施設の管理を委託できる相手は、公共団体、公共的団体、および地方公共団体が出資する一定の法人に限られていた。地域の協議会や公社・財団が受け皿となる構図である。2003年改正はこの限定を外し、法人その他の団体であって当該団体が指定するものに管理を行わせることができるものとした。株式会社やNPO法人、法人格のない地域団体も対象になりうる。門戸を広げることで、運営の工夫と経費の効率化を促すという政策意図があったとされる。

もう一点、性質上の変化がある。管理委託は文字どおり委託契約であったが、指定管理者の「指定」は契約ではなく行政処分であると解されている。市が一方的に、この団体にこの施設の管理を行わせると決める行為である。実務では指定の後に協定を結び、業務の詳細や費用の支払方法、リスクの分担を定めるが、協定は指定を前提とする取決めであって、指定そのものに代わるものではない。この区別は、指定の取消しや業務停止命令が処分として行われることにつながる。

6.2 条例・議決・期間——三つの手続要件

第244条の2は、指定管理者に管理を行わせるための手続を三段階で組み立てている。第一に、条例の定めが要る。同条は、指定の手続、管理の基準および業務の範囲その他必要な事項を条例で定めるものとする。誰を、どのような手続で選び、どんな基準で管理させ、どこまでの業務を担わせるのかを、あらかじめ議会の議決を経た規範に書いておく必要がある。第二に、実際に指定をしようとするときは、あらかじめ議会の議決を経なければならない。制度の枠組みと個別の指定の両方に議会が関与する二重の構えである。

第三に、指定は期間を定めて行うものとされる。期間の長短は法定されていないが、期限を切ることによって、定期的に成果を検証し、必要なら別の担い手に替える機会が制度に組み込まれている。あわせて同条は、指定管理者に毎年度の事業報告書の提出を求め、市の側には管理の業務または経理の状況に関する報告の徴収、実地の調査、必要な指示を行う権限を与える。指示に従わないときなどには、指定の取消しや業務の停止命令ができる。委ねたあとも監督の糸が残されている、という設計である。

6.3 指定管理者にできること・できないこと

指定管理者が担えるのは「管理」である。条例の定めるところにより、施設の使用の許可のような公権力の行使にあたる事務まで行わせることができる点が、単なる業務委託との違いである。他方で、指定管理者に行わせることができない事務があると一般に整理されている。使用料の強制徴収、不服申立てに対する裁決、行政財産の目的外使用の許可といった、地方公共団体の長にのみ認められた権限がそれにあたる。施設を「動かす」ことは委ねられても、公権力の中核部分は市に残るという線引きである。

この線引きは、公園において具体的な意味を持つ。公園でイベントを行うための使用許可は、条例の定め方によっては指定管理者が行いうる。一方で、都市公園法にもとづく占用の許可や、公園施設の設置管理の許可は、公園管理者すなわち市の権限であり、指定管理者が代わって行うものではないと解される。同じ公園の中で、誰の名で出される判断なのかが場面によって異なる。利用者から見れば同じ受付窓口でも、背後の権限の所在は一様ではない。

6.4 制度が抱える論点

指定管理者制度には、導入以来いくつかの論点が指摘されてきた。第一に、指定の期間が短いと、担い手が長期的な人材育成や樹木の育成といった時間のかかる投資を行いにくい。公園の緑は年単位ではなく十年単位で育つものであり、管理の周期と樹木の周期がずれるという問題がある。第二に、経費の効率化が過度に強調されると、人件費の圧縮を通じて現場の技能が痩せる懸念がある。第三に、指定管理者が変わったときに、利用者との関係や地域の慣行がどこまで引き継がれるかという継続性の問題がある。

これらは制度の欠陥というより、制度が投げかける設計上の問いである。条例で管理の基準をどう書くか、指定の期間をどう設定するか、モニタリングの指標に何を置くか、地域団体との協働をどう位置づけるかによって、同じ制度が違う結果をもたらす。加えて、身近な街区公園の多くは、指定管理者制度を用いず、市の直営と地域の自主的な清掃活動の組み合わせで維持されている。制度論を語るときには、大きな公園と小さな公園を一緒くたにしないという注意が要る。

なお、公園の民間活用の手法は指定管理者制度だけではない。PFI法（1999年）にもとづく事業方式、都市公園法の設置管理許可、2017年の都市公園法改正で導入された公募設置管理制度（Park-PFI）などがあり、それぞれ根拠法と対象が異なる。指定管理者制度は「管理を誰に行わせるか」の制度であり、設置管理許可やPark-PFIは「公園施設を誰が設け、どう収益を扱うか」の制度である。両者は併用されることもあり、混同すると議論が噛み合わなくなる。

7. 使用料・利用料金・無料——公園における対価の法構造

同じ公園の中に、無料で使える広場と、申込みと支払いを要するテニスコートが並んでいることがある。この違いはどこから来るのか。地方自治法は、公の施設の利用に対する対価について二つの語を使い分けている。使用料と利用料金である。両者は似た響きを持つが、法的な性質も収入の帰属先も異なる。本節ではこの区別を整理し、そのうえで、公園の大部分がなぜ無料で使えるのかという問いを考える。

7.1 使用料——市の収入としての対価

地方自治法第225条は、行政財産の使用の許可を受けてする使用、または公の施設の利用について、使用料を徴収することができると定める。そして第228条第1項は、分担金、使用料、加入金および手数料に関する事項については条例で定めなければならないとする。つまり、公の施設の利用に料金を求めるには、条例に根拠が要る。額も、減免の要件も、条例またはその委任を受けた定めに書かれていなければならない。窓口の判断で金額を上げ下げすることはできない。

使用料は地方公共団体の収入である。徴収された金は市の歳入に入り、予算を通じて配分される。使用料の性質は、公の施設の利用という受益に対する反対給付であり、税とは異なる。したがって、施設を使わない住民に負担を求めるものではない代わりに、料金だけで施設の維持費を賄うことも通常は想定されていない。公の施設の料金設定が、原価計算だけでなく、利用の促進や負担の公平といった政策判断を含むのはこのためである。

7.2 利用料金——指定管理者の収入とする仕組み

第244条の2は、指定管理者に管理を行わせる場合において、適当と認めるときは、その管理する公の施設の利用に係る料金を当該指定管理者の収入として収受させることができると定める。これが利用料金制である。利用料金は、公益上必要があると認める場合を除くほか、条例の定めるところにより指定管理者が定めるものとされ、その場合、あらかじめ市の承認を受けなければならない。条例が枠（上限や算定の方法）を定め、その枠の中で指定管理者が具体的な額を決め、市が承認する、という三段構えである。

利用料金制の狙いは、利用者を増やせば収入が増えるという関係をつくり、運営の工夫を引き出すことにある。他方で、収入増の誘因が強く働きすぎると、収益性の高い利用が優先され、収益にならない日常の利用が後回しになる懸念も指摘される。条例が枠をはめ、市が承認するという仕組みは、この懸念に対する制度上の歯止めである。公園のように、収益になりにくい自由使用が施設の本体をなす場では、この歯止めの意味がとりわけ大きい。

7.3 公園はなぜ無料で使えるのか

ここで確認しておきたいのは、「公園は無料でなければならない」という明文の原則が地方自治法や都市公園法にあるわけではない、という点である。法は、使用料を徴収することが「できる」と定めるにとどまる。それにもかかわらず、身近な公園に入園料が課されることはまずない。理由は法の禁止ではなく、公園という施設の性質にある。第2節で述べたとおり、公園の基本の使い方は自由使用であり、特別の手続なく誰でも本来の用途に従って使える形態だからである。

自由使用の場で対価を取ることには、実務的にも理論的にも無理がある。実務的には、出入口を限定し、利用者を確認し、徴収する体制を整える費用が、得られる収入を上回りかねない。理論的には、公園が果たす休息・防災・環境保全といった機能は、その場にいる人だけでなく周囲の地域全体に及ぶ。個々の利用者から対価を取る仕組みは、この広がりのある便益にうまく対応しない。公共経済学でいう非排除性の議論は、この点を扱っている。

対価が現れるのは、自由使用の外側である。すなわち、特定の人が一定の時間と区画を排他的に使う場面——野球場やテニスコートの利用、屋内施設の利用、催しのための広場の占用——において、施設の維持費と利用の公平の観点から料金が設定される。同じ公園の中で無料と有料が併存するのは、二重基準ではなく、使い方の性質に応じた区別である。逆にいえば、自由使用の領域が縮み、区画された有料の利用が増えていけば、公園の性格そのものが変わっていく。無料であることは、公園の設計思想の問題でもある。

7.4 占用料・行為許可と地方自治法の位置

公園に電柱や地下埋設物を設ける、露店を出す、工事の資材置場として一時的に使うといった場面では、都市公園法の占用許可が要り、条例の定めるところにより占用料が徴収されるのが通例である。ここで地方自治法との関係が問題になる。行政財産については、地方自治法第238条の4が、その用途または目的を妨げない限度で使用を許可できると定めるが、都市公園については都市公園法が占用の要件と手続を特別に定めている。特別法が一般法に優先するという原則から、都市公園の占用は都市公園法の規律によることになる。

整理すると、公園における対価と許可は三層になっている。第一層は自由使用で、許可も対価もない。第二層は条例にもとづく利用の許可と使用料・利用料金で、地方自治法と設置管理条例が担う。第三層は占用と設置管理許可で、都市公園法が担う。利用者から見れば同じ公園だが、行為の性質によってどの層の規律にかかるかが変わる。掲示板に「使用する場合は許可が必要です」とあるとき、それが第二層の話なのか第三層の話なのかは、条例と法の対応関係をたどらないと分からない。

8. 統制と救済——住民監査請求・審査請求・議会という三つの経路

制度の説明は、それが守られなかったときにどうなるかを述べて初めて完結する。公の施設の管理に納得できないとき、住民には何ができるのか。地方自治法は、住民が直接に用いることのできる仕組みをいくつか用意している。本節では、住民監査請求と住民訴訟、公の施設の利用に関する処分についての審査請求、そして議会や監査委員を通じた統制という三つの経路を整理する。いずれも制度の枠組みの説明であり、具体の事案の当否を論じるものではない。

8.1 住民監査請求と住民訴訟

地方自治法第242条は、住民が、当該団体の長や職員による違法もしくは不当な公金の支出、財産の取得・管理・処分、契約の締結・履行、債務その他の義務の負担があると認めるとき、または違法もしくは不当に公金の賦課・徴収を怠る事実、財産の管理を怠る事実があると認めるときに、監査委員に対し監査を求め、必要な措置を講ずべきことを請求できると定める。これが住民監査請求である。財務会計上の行為に対象が絞られている点が特徴で、政策の当否そのものを争う仕組みではない。

この制度には、住民であれば一人でも請求できるという際立った性質がある。選挙権の有無を問わず、また一定の要件を満たす法人も含まれると解されている。他方、期間の制限があり、対象となる行為があった日または終わった日から一定期間を過ぎると、正当な理由がない限り請求できない。監査の結果や措置に不服がある場合などには、住民訴訟（第242条の2）に進む道がある。住民訴訟は住民監査請求を経ていることが前提とされ、監査請求前置と呼ばれる。

公園との関係では、指定管理者への支出、公園の用地の取得や処分、工事契約の締結、施設の維持管理に関する費用などが、財務会計上の行為として対象になりうる。逆に、どの公園にどんな遊具を置くかという政策判断そのものは、財務会計上の行為に還元されない限り、この経路では争いにくい。政策の方向を変えたいなら、後述する議会や参加の経路が本筋である。制度ごとに扱える問題の範囲が違うことを理解しておくと、労力の向け先を誤らずに済む。

8.2 第244条の4——利用に関する処分への審査請求

第244条の4は、公の施設を利用する権利に関する処分についての審査請求に特則を置く。公の施設の利用に関する処分は、施設の管理を委ねられた側が行うこともあるため、不服申立ての宛先を整理しておく必要がある。同条は、長以外の機関（指定管理者を含む）がした処分については長に対して審査請求をすることができるものとし、長がした処分についての審査請求については、長は議会に諮問したうえで裁決をしなければならないとする。議会が関与する点に、公の施設の公共性が現れている。

一般の行政不服審査は、2014年に全部改正された行政不服審査法によって手続の骨格が定められている。第244条の4はその上に、公の施設に固有の宛先と議会諮問の仕組みを重ねたものと理解できる。公園の場面でこの規定が働くのは、広場の使用許可の申請が拒否された、許可が取り消された、といった処分がある場合である。散歩を断られたといった事実上の対応は処分にあたらないため、この経路ではなく、担当課への相談や苦情の申出という経路になる。

8.3 議会・監査委員・情報の公開

第三の経路は、住民が直接に行使するものではないが、制度の背骨をなす。議会は、条例の制定改廃、予算の議決、決算の認定、指定管理者の指定の議決といった局面で公の施設の管理に関与する。加えて、事務の検査や調査の権限を通じて、管理の実態を問うことができる。監査委員は毎年の定期監査や決算審査を行い、指定管理者の業務についても、必要に応じて監査の対象とすることができる仕組みが置かれている。

これらが働くための前提が、情報の存在と公開である。公の施設に関しては、条例、指定管理者の指定に関する議案と議決、事業報告書、使用料や利用料金の定め、施設の一覧といった資料が公にされる。都市公園については、都市公園法が公園管理者に台帳の作成と保管を義務づけており、区域・面積・施設などの基本的な情報が記録される。住民が管理のあり方を論じるとき、最初に手をつけるべきはこうした一次資料であり、印象や伝聞ではない。

8.4 損害が生じた場合——国家賠償という別経路

公園の遊具や園路の状態が原因で事故が起きた場合には、これまでの経路とは別に、国家賠償法第2条の問題になりうる。同条は、道路、河川その他の公の営造物の設置または管理に瑕疵があったために他人に損害を生じたときは、国または公共団体がこれを賠償する責に任ずると定める。公園はここでいう公の営造物にあたる。瑕疵の有無は、施設が通常有すべき安全性を備えていたかという観点から判断されるとされ、個別の事案ごとの評価になるため、本稿では立ち入らない。

予防の側では、国土交通省の「都市公園における遊具の安全確保に関する指針」が、遊具の設計・製造・維持管理の考え方と点検の枠組みを示している。指針は法令そのものではないが、実務の基準として広く参照されている。管理の水準を保つことは、事故を減らす取組みであると同時に、責任の所在を明確にする取組みでもある。なお、事故や体調の異変に関する判断は医療機関へ、施設の不具合の申出は市の担当課へ、という切り分けを利用者側が知っておくことにも実際的な意味がある。

註：本節に挙げた各制度には、請求権者・期間・手続に関する詳細な要件がある。実際に利用を検討する場合は、市の担当課、監査委員事務局、または法律の専門家に確認されたい。本稿は制度の見取り図を示すにとどまる。

9. 磐田市の公園への示唆——100園を「公の施設」として数え直す

ここまでの整理を、磐田市の公園に引きつけて考える。当サイトATAWI PARKは、磐田市のオープンデータ「都市公園一覧」94行と、市の施設ガイドにのみ掲載されている6園をあわせた100園をデータベースとして整理している。うち市の施設ガイドに個別ページがあるものは77園である。この100という数は、都市公園法の分類でも、地方自治法の概念でも、そのままの意味を持つわけではない。二つの物差しを当ててみると、同じ一覧が違う顔を見せる。

9.1 種別の内訳は都市公園法の物差しである

オープンデータに記載された種別の内訳は、街区公園51園、近隣公園14園、都市緑地10園、地区公園4園、総合公園3園、運動公園3園、風致公園3園、広場公園2園、緑道2園、墓園1園、歴史公園1園、そして法対象外6園である。このうち法対象外を除く94園の分類は、都市公園法と同法施行令にもとづく種別であり、標準面積と誘致距離を伴う計画上の位置づけを示す。地方自治法の「公の施設」には、こうした種別の区分はない。公の施設であるかどうかは、設置主体・目的・住民の利用・物的施設という四要素で決まり、大きさや誘致距離とは無関係である。

この違いは実際的な意味を持つ。面積17平方メートルの二之宮東第２緑地（中泉）と、221,722平方メートルの竜洋海洋公園（竜洋）は、都市公園法の物差しでは都市緑地と総合公園という別の箱に入り、施行令の標準もまったく違う。しかし地方自治法の物差しでは、どちらも等しく公の施設でありうる。すなわち、設置と管理は条例で定められ、正当な理由なく住民の利用を拒むことはできず、不当な差別的取扱いは許されない。規模によって適用が薄まる規定ではないのである。

9.2 法対象外6園という論点

第3節で述べた論点が、磐田市の一覧では具体的な形をとる。法対象外とされる6園は、クリーンセンター公園と浜部農村公園（いずれも南部）、はまぼう公園（福田）、獅子ヶ鼻公園・新平山工業団地1号公園・天竜川ラブリバー公園（いずれも豊岡）である。面積の数値はオープンデータにないため不明であるが、市の施設ガイドには園内施設の記載があるものが多い。たとえばクリーンセンター公園には複合遊具、ブランコ、鉄棒、幼児用遊具、健康器具、トイレがあり、浜部農村公園には滑り台、ネットクライム、木製アスレチック遊具、バスケットゴール、トイレ（多目的トイレ）があると記されている。

都市公園法の適用がないということは、占用許可や廃止制限といった同法の規律がかからないということであって、これらの場所が法の外にあるという意味ではない。市が設け、住民の利用に供している限り、地方自治法上の公の施設として、設置管理の条例主義、利用の平等、管理主体の枠、統制の仕組みが及びうる。利用者から見れば、遊具があってトイレがある広場という点で、街区公園と何ら変わらない。制度の言葉が違うだけで、そこにいる子どもにとっての意味は同じである。ただし、これらの園が現に市の条例上どのように位置づけられているかは、条例と規則を照合して確かめるべき事柄であり、当サイトの今後の課題である。

9.3 有料の施設と無料の広場が同居する園

第7節で述べた対価の三層は、大きな公園で目に見える形をとる。市の施設ガイドによれば、竜洋海洋公園（総合公園・竜洋・221,722平方メートル）には体育館、艇庫、プール、野球場、リバーサイドテニスコート、レストハウス（入浴施設、休憩施設、地場産品直売所、バーベキューテラス）があるとされる。福田公園（総合公園・福田・49,620平方メートル）には野球場1面、多目的広場、テニスコート2面、砂場、トイレがある。かぶと塚公園（総合公園・見付・106,982平方メートル）には総合体育館、陸上競技場、弓道場、グラウンドがあると記される。

こうした園では、区画された運動施設の利用と、園内を歩く自由使用とが同じ敷地の上に共存する。前者は条例に根拠を持つ対価の対象になりうる領域であり、後者は対価も許可も要らない領域である。指定管理者制度や利用料金制が制度として想定する場面も、主としてこうした施設を伴う園である。逆に、遊具と砂場とトイレだけの街区公園では、料金も許可も日常的には現れず、条例が効いているのは名称と位置の指定、禁止行為、そして管理の責任の所在といった部分になる。制度の重心は、園の規模と機能によって移動する。

細部にも制度の痕跡がある。市の施設ガイドの今之浦公園（近隣公園・見付・13,675平方メートル）の記載には、駐車場以外の場所への駐車はご遠慮くださいという注意と、噴水の運転期間についての告知がある。前者は利用のきまりの周知であり、後者は施設の一部を一定期間だけ供用するという管理上の判断の公表である。どちらも、公の施設の管理が日々の運用として現れる場面であり、掲示や広報が制度と利用者をつなぐ最後の一手であることを示している。

9.4 平等原則と、磐田の一覧が示す設備の分布

第5節で、平等の問題は設計に現れると述べた。磐田市のオープンデータ94行の集計では、トイレがある園は69園、車いす対応トイレがある園は34園、砂場がある園は43園、遊具がある園は64園である。駐車場については、市の施設ガイドの記載などから当サイトが有と判定したものが33園ある。これらの数は、どの園がどんな人にとって使いやすいかの分布をおおまかに示す。車いす対応トイレのある園が34園であることは、それ以外の園で長時間の滞在が難しくなる人がいることを意味する。

設備の分布は、法が直ちに違法と評価する事柄ではない。しかし、公の施設を住民に等しく開くという原則は、こうした分布を放置しないための足場になる。市の施設ガイドによれば、安久路公園（地区公園・御厨・32,001平方メートル）には複合遊具にインクルーシブエリアがあり、ブランコにインクルーシブアイテムがあるとされる。こうした取組みが、地区ごとにどう広がっていくかは、条例や計画の議論の対象になりうる。地区別の園数は、見付21園、中泉14園、御厨13園、豊田28園、南部2園、向陽2園、竜洋13園、福田4園、豊岡3園である。

9.5 当サイトにできること・できないこと

最後に、当サイトの立場を明確にしておく。ATAWI PARKは磐田市の公園100園のデータベースであり、現地踏査は2026年8月時点でまだ始まっていない。したがって、本稿は条文と概念の整理であって、磐田市の条例の内容や運用の当否を評価するものではない。各園が条例上どう位置づけられ、どの施設に使用料が設定され、どの園に指定管理者が置かれているかは、市の条例・規則・議案といった一次資料を照合して確かめるべき事柄である。公園の管理に関する問い合わせ先は、磐田市 都市整備課（電話 0538-37-4806）である。

当サイトにできるのは、公開されている情報を園ごとに整理し、同じ形で並べて見えるようにすることである。オープンデータの種別・面積・設備のフラグと、市の施設ガイドの記載を突き合わせる作業は、住民が制度を論じるための一次資料の入口をつくる作業でもある。踏査が進めば、掲示の内容や設備の実際といった、資料には現れない情報が加わる。運営は富士ヶ丘サービス株式会社（不動産・介護事業）であるが、本稿を含む読みものは、公園という公共の場をどう理解するかという関心にもとづくものである。

10. 結論と今後の課題

本稿は、公園を地方自治法の「公の施設」として読み直すことで、都市公園法だけでは見えにくい規律の層を取り出そうとした。得られた見取り図は次のようにまとめられる。都市公園法は「公園という物をどう保つか」を担い、種別・面積・公園施設・占用・廃止制限を規律する。地方自治法は「公園という施設を住民にどう開くか」を担い、設置管理の条例主義、利用拒否の禁止と差別的取扱いの禁止、指定管理者制度、使用料と利用料金、そして統制と救済の仕組みを規律する。二つは競合しているのではなく、別の面を受け持っている。

10.1 五つの結論

• 第一に、市町村が設ける公園は、都市公園法上の都市公園であるかどうかにかかわらず、四要素を満たす限り地方自治法上の公の施設でありうる。法対象外という表記は、法の外にあることを意味しない。
• 第二に、設置と管理の基本は条例で定めなければならない。掲示板の禁止事項も供用時間も、たどれば議会の議決を経た規範に行き着くのが制度の建前である。
• 第三に、利用の平等は、窓口での拒否だけでなく、施設の設計と維持のかたちで問われる。段差やトイレの有無は、法の言葉では拒否ではないが、結果として使える人を分ける。
• 第四に、指定管理者制度は「管理を誰に行わせるか」の制度であり、設置管理許可やPark-PFIとは対象が異なる。混同すると議論が噛み合わなくなる。
• 第五に、公園が無料であるのは法が禁じているからではなく、自由使用という性質からの帰結である。したがって、無料であることは制度の与件ではなく、設計の選択でもある。

10.2 本稿の限界

限界も明示しておく。第一に、本稿は判例に立ち入らなかった。公の施設の利用拒否や管理の瑕疵をめぐっては重要な裁判例があり、条文の意味は事案の積み重ねを通じて具体化されてきた。それを省いたことで、本稿の記述は骨格の説明にとどまり、実際の判断に必要な精度を欠いている。第二に、特定の自治体の条例の内容と運用に踏み込まなかった。制度の枠組みは全国で共通でも、条例の書きぶりは団体ごとに異なり、実際の使い勝手はそこで決まる部分が大きい。

第三に、本稿は磐田市について、公開されている一覧と施設ガイドの記載を手がかりにしたにとどまる。現地踏査はこれからであり、掲示の文言、設備の状態、利用の実際といった、資料には現れない層に触れていない。制度の見取り図と現場の様子を突き合わせて初めて言えることは多い。本稿の位置づけは、その突き合わせを始めるための地図であって、結論の報告ではない。

10.3 今後の課題

今後の課題を三つ挙げる。ひとつは、条例と一覧の照合である。磐田市の100園それぞれについて、条例上の位置づけ、有料施設の有無、管理の方式を一次資料から確かめ、公開されている情報の範囲で整理する。とりわけ、法対象外とされる6園がどのような根拠で設置され管理されているかは、第3節で示した論点を実地で検証する機会になる。ふたつめは、設備の分布と平等原則の関係を、地区ごとの数値と照らして継続的に見ていくことである。

みっつめは、制度の言葉と住民の言葉を橋渡しする作業である。条例主義も指定管理者も利用料金制も、住民の日常の関心——この公園でボール遊びができるか、トイレは使えるか、遊具はいつ直るか——とは別の言語で書かれている。両者を対応づける記述がなければ、制度は住民にとって遠いままである。当サイトが園ごとの情報を同じ形で並べる作業も、この橋渡しの一部として位置づけられる。

公園は、法制度の中でも珍しく、手続を経ずに使える施設である。窓口も申込みもないその気軽さは、制度が意図して残した余白であり、放っておいても保たれるものではない。誰がどう決め、誰が管理し、誰が費用を負担し、納得できないときに何ができるのか——この四つを住民の側が知っていることが、余白を保つための静かな条件である。本稿がその一助になれば幸いである。

註：本稿は制度の枠組みを説明するものであり、法的な助言ではない。個別の事案については、市の担当課、監査委員事務局、または法律の専門家に相談されたい。